关税背后的博弈：“重塑”全球分配

来源：程强谈经论策

●核心观点：特朗普关税博弈的无序性导致短期判断和预测难度较大，而考虑到关税只是博弈的工具而非目的，本文从长期角度系统梳理了特朗普在政治、军事、投资、产业、科技、贸易、汇率七大方面的战略意图，以期系统理解特朗普“关税战”的核心诉求。同时，我们也看到特朗普整体战略背后存在着诸多矛盾，这意味着上述战略在长期也可能面临较强的掣肘和约束，故其持续性也可能受限。

●美国关税政策“朝令夕改”，关税博弈无序化：特朗普的关税政策几乎称得上“朝令夕改”，使得全球关税博弈步入无序化局面。而目前来看，中美间关于关税税率的角逐基本结束于海关总署4月11日宣布将对美关税税率升至125%，且海关总署公告中还意味深长地称“鉴于在目前关税水平下，美国输华商品已无市场接受可能性，如果美方后续对中国输美商品继续加征关税，中方将不予理会”，这意味着中美之间无休止的关税数字游戏已然告一段落。然而，考虑到卢特尼克和特朗普的最新表态，CBP所公告豁免的半导体对等关税大概率是暂时的，美国仍然可以通过232条款开启调查并进一步对半导体相关事项加征关税，甚至还可以将其推升到“国家安全”层面。而根据联邦公报（Federal Register）的最新通知（正式发布日期为2025年4月16日），美国即将对芯片和电子产品进口展开232调查，此举或将为征收新关税铺平道路，我们预计中美间的贸易摩擦仍将持续发酵。

●系统理解特朗普政府的战略意图：“对等关税”迅速开征又突然暂停，近期又出现部分豁免和再落空，这样的政策不确定性让市场很难在短期把握加征关税的节奏和幅度，因此我们建议从更长期的维度和政策系统性的角度把握特朗普政府的整体战略意图。综合特朗普上任前后重要的智库报告或政策文件背后的理念和工具，我们认为，特朗普当下最重要的诉求是在“美国优先”的战略思想下，通过改变全球分配体系来满足自身的战略需要。可以从以下七大方面来看：

●1）政治层面：特朗普“攘外必先安内”，“美国优先”指引下美国进入战略收缩期；2）军事层面：美国战略收缩与中国崛起复兴交汇，战略重心加速转向印太；3）投资层面：美国投资审查机制进一步加强，中美投资关系或加速“疏离”；4）产业层面：美国希望巩固优势产业地位、补足劣势产业短板，关税、制裁均是手段；5）科技层面：人工智能成为技术博弈的核心战场，美国的“AI曼哈顿计划”或逐步推进；6）贸易层面：以“对等关税”手段试图极限施压，最大化谋取单边利益；7）汇率层面，随着“对等关税”落地，“海湖庄园协议”不再是纸上谈兵，特朗普政府或遵循“先关税、后汇率”循序渐进，逐步推进国际贸易体系的重构和美元汇率的重估。

●特朗普战略意图背后隐藏的六大矛盾：特朗普政府在政治、军事、投资、产业、科技、贸易、汇率等领域均有一定的行动参考，“对等关税”只是其中的一环。然而，即使从整体政策系统的角度来考虑，我们认为特朗普政府“美国优先”战略背后也隐藏着六大结构性矛盾，这些矛盾既构成其政策推行的内在动力，也决定了战略实施的长期局限性：

●1）矛盾一：国际政治层面，战略收缩与霸权维系之间存在矛盾；2）矛盾二：考虑到特朗普的反效率与反市场诉求，宏观经济联系的弱化与企业运作效率之间存在矛盾；3）矛盾三：美国既要创新又要反全球化，技术垄断与创新规律之间存在矛盾；4）矛盾四：“美国吃亏论”与全球多边贸易体系的矛盾；5）矛盾五：美元霸权与汇率干预之间同样存在矛盾；6）矛盾六：特朗普行事风格凸显美国内政隐患，民粹主义下的“强人政治”与民众的真实诉求存在矛盾。

●风险提示：（1）全球地缘政治冲突加剧；（2）美国二次通胀压力抬升；（3）美国政府债务问题失控；（4）新一轮“欧债危机”爆发；（5）欧洲政局动荡引发多重危机。

1. 美国关税政策“朝令夕改”，关税博弈无序化

2. 系统理解特朗普政府的战略意图

2.1. 政治：“攘外必先安内”，“美国优先”指引下美国更加聚焦自身

2.2. 军事：美国战略收缩与中国崛起复兴交汇，战略重心加速转向印太

2.3. 投资：投资审查机制进一步强化，中美投资关系或加速“疏离”

2.4. 产业：巩固优势产业地位、补足劣势产业短板，关税、制裁均是手段

2.5. 科技：AI是技术博弈的核心战场，“AI曼哈顿计划”或逐步推进

2.6. 贸易：以“对等关税”手段极限施压，最大化谋取单边利益

2.7. 汇率：“对等关税”启动，“海湖庄园协议”不再是纸上谈兵

3. 特朗普战略意图背后隐藏的六大矛盾

4. 风险提示

1. 美国关税政策“朝令夕改”，关税博弈无序化

2025年2月13日，美国总统特朗普宣布其决定征收所谓的“对等关税”（reciprocal tariffs），即让美国与贸易伙伴彼此征收的关税税率相等，并称将考虑对使用增值税制度的国家加征关税，特朗普要求相关部门“迅速”确定与每个贸易伙伴的“对等关税”，并在4月1日前提交报告。2025年4月2日，“对等关税”政策初步落地，美国总统特朗普在白宫签署两项关于所谓“对等关税”的行政令，宣布美国对贸易伙伴设立10%的“最低基准关税”，并对某些贸易伙伴征收更高关税。根据TAX FOUNDATION的最新估计，在考虑“对等关税”的影响之后，美国所有进口商品的平均关税税率将从 2024 年的 2.5% 上升至 11.5%，这一关税税率将创下1943年以来的最高纪录。同时，特朗普的关税政策还将使联邦税收收入增加1716亿美元（占GDP的0.56%），这将是自1982年以来最大的一次加税，此次关税的增幅超过了老布什和奥巴马总统任期内的增税幅度。

不过，到了4月9日，特朗普又宣布授权暂停对等关税90天，但将中国关税提高至125%。而在4月11日深夜，美国海关与边境保护局（CBP）发布公告称，智能手机、路由器以及部分电脑和笔记本等产品将不再被纳入此前针对中国进口商品实施的125%所谓“对等关税”范围内。不过，对于中国进口产品而言，这项豁免仅适用于“对等关税”行政令，前期对中国加征的其余部分关税（如“芬太尼”关税）不属于此项豁免。然而，4月13日这项豁免很快又被淡化，卢特尼克称暂停对手机和电脑等征收关税是“暂时的”、特朗普称“即将开展的国家安全关税调查将关注半导体和整个电子供应链”，这意味着关税不确定性仍然没有得到缓解，甚至可能进一步上升至“国家安全”层面。

总体上看，特朗普的关税政策几乎称得上“朝令夕改”，使得全球关税博弈步入无序化局面。而目前来看，中美间关于关税税率的角逐基本结束于海关总署4月11日宣布将对美关税税率升至125%，且海关总署公告中还意味深长地称“鉴于在目前关税水平下，美国输华商品已无市场接受可能性，如果美方后续对中国输美商品继续加征关税，中方将不予理会”，这意味着中美之间无休止的关税数字游戏已然告一段落。然而，考虑到卢特尼克和特朗普的最新表态，CBP所公告豁免的半导体对等关税大概率是暂时的，美国仍然可以通过232条款开启调查并进一步对半导体相关事项加征关税，甚至还可以将其推升到“国家安全”层面。而根据联邦公报（Federal Register）的最新通知（正式发布日期为2025年4月16日），美国即将对芯片和电子产品进口展开232调查，此举或将为征收新关税铺平道路，我们预计中美间的贸易摩擦仍将持续发酵。

2. 系统理解特朗普政府的战略意图

“对等关税”迅速开征又突然暂停，近期又出现部分豁免和再落空，这样的政策不确定性让市场很难在短期把握加征关税的节奏和幅度，因此我们建议从更长期的维度和政策系统性的角度把握特朗普政府的整体战略意图。在特朗普的“MAGA”叙事下，我们对特朗普上任前后重要的智库报告或政策文件进行了梳理，包括《美国优先：美国国家安全的方法》、“2025项目”、“AI曼哈顿计划”、《美国优先投资政策》、“海湖庄园协议”等内容。

综合这些文件或行动背后的理念和工具，我们认为，特朗普当下最重要的诉求是在“美国优先”的战略思想下，通过改变全球分配体系来满足自身的战略需要。可以从七大方面来看：1）政治层面：特朗普“攘外必先安内”，“美国优先”指引下美国进入战略收缩期；2）军事层面：美国战略收缩与中国崛起复兴交汇，战略重心加速转向印太；3）投资层面：美国投资审查机制进一步加强，中美投资关系或加速“疏离”；4）产业层面：美国希望巩固优势产业地位、补足劣势产业短板，关税、制裁均是手段；5）科技层面：人工智能成为技术博弈的核心战场，美国的“AI曼哈顿计划”或逐步推进；6）贸易层面：以“对等关税”手段试图极限施压，最大化谋取单边利益；7）汇率层面：随着“对等关税”落地，“海湖庄园协议”不再是纸上谈兵，特朗普政府或遵循“先关税、后汇率”循序渐进，逐步推进国际贸易体系的重构和美元汇率的重估。

2.1. 政治：“攘外必先安内”，“美国优先”指引下美国更加聚焦自身

关于特朗普在内政外交方面的倾向，我们可以将特朗普2017年上台后的首份《国家安全战略》报告（National Security Strategy，NSS）作为理解的起点。2017年，特朗普政府曾公布其任内首份《国家安全战略》报告，这份烙有鲜明“特朗普主义”印迹的战略报告包含了诸多在内政外交方面的反建制派举措。整体上看，该报告的指导思想有两大突出特点，一是奉行“美国第一”的思想，秉承其竞选期间的一贯立场；二是以现实主义的国际政治观认识大国关系，强调竞争而非合作、零和而非双赢的逻辑。2025年，特朗普在竞选期间依然承诺“美国优先”，正是基于“美国优先”的原则，特朗普在内政外交方面频频发力，对内打击非法移民、推动联邦政府机构改革等，对外加征关税、退出国际组织等。

美国优先政策研究所（AFPI）曾于2024年5月发布的专著《美国优先：美国国家安全的方法》（An America First Approach to U.S. National Security），对“美国优先”的理论和实践路径做了系统梳理。该书由前特朗普政府国家安全委员会幕僚长弗雷德·弗莱茨（Fred Fleitz）编辑，汇集了多位国家安全专家和前政府官员的观点，主要围绕五大核心议题展开：1）军事威慑的重构：主张强化传统军事实力（如核武现代化、太空军事化），同时批判过度依赖盟友的“战略外包”风险；2）经济安全的武器化：通过贸易保护主义（如对华关税）、供应链本土化、能源独立等手段，将经济政策纳入国家安全范畴；3）技术主权的争夺：强调人工智能、量子计算等关键技术领域的“脱钩”与自主创新；4）意识形态边界的强化：抨击“全球主义”对美式价值观的侵蚀，呼吁以文化自信抵御外部渗透；5）国内制度的韧性建设：从选举安全到边境管控，将内部治理与外部威胁直接关联。

除了AFPI对“美国优先”的辩护外，美国保守派智库机构传统基金会（Heritage Foundation）也曾发起过一系列政策提议，即所谓的“2025项目”（Project 2025），这一政策“愿望清单”同样极具右翼色彩。虽然特朗普在竞选期间曾多次表示与该项目撇清关系，但实际上“Project 2025”的作者们今年以来却大批量入阁，特朗普今年正式就职以来的诸多动作也与其中的政策建议不谋而合。据《华尔街日报》，特朗普的行政命令有一半以上与Project 2025的建议相符，该书列出的40位作者中的大多数如今已成为特朗普团队的关键人物。Project 2025 的主要文件《领导力授权：保守派的承诺》（Mandate for Leadership 2025: The Conservative Promise）概述了四个主要目标：恢复家庭作为美国生活中心的地位、瓦解行政国家捍卫国家主权和边界以及保障上帝赋予的个人自由生活权利，重点聚焦于国内优先事务，同样反映出“美国优先”指引下美国的战略收缩。

2.2. 军事：美国战略收缩与中国崛起复兴交汇，战略重心加速转向印太

特朗普2.0延续了美国两党一致的对华认知，依旧视中国为最大的战略竞争对手，试图对华进行极限施压和全面遏制，美国正加快向印太地区进行战略转移。冷战时代，美国将战略重心置于欧洲大陆。反恐时代，美国则将主要威胁定位为遍布全球的国际恐怖主义。而从奥巴马政府的“亚太再平衡战略”开始，到上届特朗普政府提出“印太战略”，再到拜登政府延续这一战略，美国的战略重点逐步从大西洋转向印太，这一结构性转变本质上是应对中国崛起引发的权力格局变迁，其战略纵深已从“第一岛链”延伸至印度洋-太平洋交汇区域的“第二岛链”。事实上，2018年美国国防部就发布了《美国国防战略》报告（National Defense Strategy，NDS），渲染所谓大国竞争和“中国军事威胁”，充斥着“零和”博弈、对立对抗等不实论断，这也是继美国2017《国家安全战略》报告之后又一“冷战”色彩极浓的报告文件。

海格塞斯近日签署的《临时国家国防战略指导意见》将是2025版NDS的先导，其中将中国称作所谓“唯一步步紧逼的威胁”，特朗普政府对华军事战略已然“图穷匕见”。据《华盛顿邮报》3月29日披露，美国国防部长海格塞斯已经签署《临时国防战略指导意见》（Interim National Defense Strategic Guidance）秘密内部文件，其中将中国称作所谓“唯一步步紧逼的威胁”。相较而言，虽然拜登政府2022版的国家安全战略和国防战略也把中国排在所谓对美国“威胁”的首位，但同时也将俄罗斯定位为“严重的现实威胁”，朝鲜、伊朗、暴力极端组织为“持续威胁”。今年2月12日，美国国防部长海格塞斯出访欧洲时也曾明确表示，严峻的战略现实使美国无法将主要精力放在欧洲安全上，欧洲安全已经不是美国的首要任务，同时还不断放大“中国威胁论”。一方面要求乌克兰在屈辱的条件下接受停火，另一方面要求欧洲的北约盟国将年度军费开支增加至年度GDP的5%，其最终目的就是使得美国能够将战略重点向印太地区转移。海格塞斯上任后的首次欧洲访问和随后的亚太之行，都透露出其对中国的强硬态度，特朗普政府的军事战略和对华政策“图穷匕见”。

2.3. 投资：投资审查机制进一步强化，中美投资关系或加速“疏离”

2025年2月21日，特朗普签署了名为《美国优先投资政策》（America First Investment Policy）的总统备忘录，美国投资审查机制进一步加强。在《美国优先投资政策》中，美国政府鼓励盟友对美投资，限制中国等“对手国家”对美投资，限制美国对中国等“对手国家”投资，将“经济安全=国家安全”理念贯穿于政策备忘录的核心，强调中国通过投资所谓“渗透美国市场、获取关键技术和资源”的威胁。这一政策的基本诉求是维护美国国家安全和经济安全，通过与盟友的投资往来构建经济合作圈，通过限制对手国家投资来维护美国在核心技术等领域的领先地位，推动美国资本回流与再投资。从工具端看，对投资的限制大致有四种主要手段，包括但不限于：1）鼓励欢迎盟友投资：保持开放的投资环境，创建快速通道，加快环境审查，鼓励被动投资；2）限制对手国家投资美国：利用一切必要的法律手段，其中包括美国外国投资委员会（CFIUS），以限制与中国有关联的人投资于美国的技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略部门；3）限制美国投资对手国家：扩张Reverse CFIUS机制，严审美国对华投资。利用一切必要的法律手段来进一步阻止美国人投资于中国的军工部门；4）审查是否暂停或终止1984年《美国-中华人民共和国所得税协定》，终止无条件最惠国待遇。

在《美国优先投资政策》之下，美国外国投资委员会（CFIUS）的角色和权限可能将继续加强，有望成为特朗普政府推动中美资本流动“政治化”的关键工具之一。近年来，随着自身权限的逐步提升，CFIUS的审查强度也在不断增强，并对涉及国家安全的外资交易采取了更为谨慎的态度。根据CFIUS的年度报告，2023年CFIUS共计审查了342宗交易，其中109宗声明（Declarations），233宗是通知（Notices），委员会对其中的128份通知进行了调查（Investigation）。回过头看，CFIUS审查的通知数量较2009年的65份增加了258%，而进行调查的数量较2009年的25份增加了412%。值得注意的是，调查通知比例（#Investigation / #Notices）最高的是2017年特朗普政府时期，当时CFIUS调查了所有通知中的近73%。此外，自2008年以来，美国总统仅做出过六次决定（Presidential Decisions），均以阻止交易告终，而在这6次决定中，有4次发生在特朗普的第一任期（2017-2020每年一次）。

2.4. 产业：巩固优势产业地位、补足劣势产业短板，关税、制裁均是手段

当前中美各自具备优势产业，美国一方面需要强化自身优势产业的领导地位，另一方面则需要补上劣势产业的短板，后者则可能通过关税、制裁等方式达到目的。2025年1月，美国智库特别竞争研究计划（SCSP）发布报告《2025年中美技术竞争差距分析报告》（2025 Gaps Analysis Report）。该报告基于研发投入、专利数量、市场占有率等数据，对中美两国在人工智能、半导体等12项关键技术领域的竞争格局进行了系统性评估与比较研究，研究发现中美的主要竞争领域包括人工智能（AI）、下一代网络/低轨卫星（Next Generation Networks/ Low-Earth Orbit Satellites）、生物制药（Biopharmaceuticals）。此外，中国在关键基础设施领域占据主导地位，在资本密集型行业（如先进电池、5G基础设施等）具备系统性优势，而美国在人工智能（AI）、量子计算和合成生物学等新兴技术领域持续保持领先地位。

我们认为，当前中美在全球产业链中的竞争态势呈现出优势互补与战略博弈并存的特点，美国的核心优势在于其科技创新生态和金融霸权体系的支撑，而中国的核心优势则在于智能制造网络、数字基建规模以及全产业链协同等。对于美国而言，一是需要强化自身在新兴技术等产业的领导地位，另一方面则需要补足劣势产业的短板，例如对于特朗普政府促进“制造业回流”的核心议题，除了相应的产业政策之外，关税、制裁等方式也是达成目的的手段。

2.5. 科技：AI是技术博弈的核心战场，“AI曼哈顿计划”或逐步推进

2024年11月24日，美国国会下属“美中经济与安全审查委员会”（USCC）发布年度报告，其中提出启动类似“曼哈顿计划”的AI研发倡议，通过竞速开发通用人工智能（AGI）以确保美国在人工智能领域的技术领先与战略优势。“曼哈顿计划”本是美国陆军部于1942年秘密利用核裂变技术研制原子弹的计划，这项计划不仅覆盖科学研究和技术开发，还涉及到大量的资源调配、人员管理和国际协作。我们认为USCC所提议的“AI曼哈顿计划”目的就是借鉴历史经验，加速AGI的研发进程，克服技术障碍并取得实质性突破。USCC在报告中指出，人工智能是重新定义全球权力平衡的核心技术，其军事、经济和社会潜力已使其成为美中竞争的关键领域，“AI曼哈顿计划”旨在通过集中资源和多部门协作全力推进美国在人工智能（AI）领域的研发和应用，确保其在该领域的全球领先地位。其提出的主要措施包括：1）建立多年度合同机制：为美国领先的人工智能、云计算和数据中心企业提供资源，推动AGI技术的发展；2）赋予AGI相关项目“DX优先等级”：享有国防生产法框架内的最高优先权；3）提出多维领域的配套立法：要求对中资参与的美国生物技术公司进行事先审批和事后监督。4）制定“量子技术供应链路线图”：以协调技术投资、供应链评估和联邦研究活动，从而在发展过程中减少分散和重复。5）纵向整合量子技术、人工智能和生物技术等领域：涵盖从基础研究到市场部署的技术开发全周期。

当前中美在关键技术领导地位的竞争日益激烈，中美技术竞争格局或将愈发狭窄，未来美国在科技领域可能呈现对内推进“AI曼哈顿计划”+对华半导体管制的发展态势。2025年3月26日，特朗普致信白宫科学与技术政策办公室（OSTP）主任迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）。这封信的撰写形式效仿了1944年富兰克林·罗斯福总统致万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）的著名信函，当时布什正担任国家科学研究与发展办公室（OSRD）主任。1944年二战临近结束时，罗斯福总统预见到科学技术将对国家安全和经济发展产生深远影响，因此要求布什就如何延续战时科研体制的优势，推动战后国家经济繁荣提出建议。1945年，布什向杜鲁门总统提交了具有里程碑意义的报告《科学：无尽的前沿》（Science: The Endless Frontier），该报告不仅为美国战后科技政策构建了基本框架，还确立了政府资助基础科学研究、促进产学研协同创新的核心理念，其影响力延续至今。特朗普此次致信显然意在重现这一历史性对话，试图通过类似的总统科技咨询机制，为当代美国科技发展战略寻求新的突破方向，这同样意味着中美科技竞争将愈发激烈。我们认为，AI是中美技术博弈的核心战场，美国未来可能对内推进“AI曼哈顿计划”，同时进行对华半导体管制，中美科技竞争将愈发激烈。目前来看，美国在顶尖AI模型的产出依然保持领先，但中国正快速缩小差距，未来的中美科技竞争不仅是两国之间的较量，更是重塑全球科技格局的重要推动力。

2.6. 贸易：以“对等关税”手段极限施压，最大化谋取单边利益

从《美国优先贸易政策》备忘录到《对等贸易和关税》备忘录，再到最终的“对等关税”行政令，特朗普的“对等关税”政策推进迅速，对全球金融市场和贸易环境形成较强冲击。在关税1.0的基础上，特朗普的第二任期迅速升级关税政策，呈现出节奏快、力度大、范围广、工具多等特点。从《美国优先贸易政策》总统备忘录的布局上看，文件一是肯定了2017年以来“美国优先”政策的成就，二是强调贸易对经济与国家安全的关键作用，三是细化针对贸易逆差、“不公平贸易行为”的反制手段，进而对中国和其他贸易伙伴做出分层次的要求，整体体现出呼应国内舆论+威慑外部对手+保留谈判弹性的策略。从近期实际推出的对等关税来看，策略上基本与总统备忘录的思路一致，超预期的部分主要在于加征关税的幅度之大和数值设置的随意性，虽然特朗普政府给出了关税税率的具体计算公式，但参数抵消之后简化为“综合税率”=（美方出口额-美方进口额）/美方进口额，而“对等关税”税率则直接简单取对折。这一算法不仅超出了市场的预期，同样也超出了美联储的预期，美联储主席鲍威尔表示，新关税带来的经济影响可能远超预期，美联储必须确保这不会引发愈加严重的通胀问题。

除依据IEEPA的“对等关税”外，301关税、201关税和232关税等基于特定贸易调查的政策亦是特朗普政府可能继续使用的关税工具，此外，取消永久正常贸易关系（PNTR）地位或是一项极具针对性的终极策略。“对等关税”总统行政令主要是援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）针对所有贸易伙伴加征的10%关税，并对与美国贸易逆差最大的国家和地区征收不同的、更高的“对等关税”，已面临钢铝关税、汽车关税的产品将不适用“对等关税”，铜、药品、半导体和木材等也不适用“对等关税”。当然，除了直接援引IEEPA进行普遍性加征关税，美国还可以基于特定贸易调查的加征关税，如301关税、201关税和232关税等，即依据1974年《贸易法》或1962年《贸易扩展法》等法律规定的调查程序，并针对特定范围产品加征不同比例的关税。此外，在《美国优先贸易政策》备忘录中，特朗普曾要求对给予中国永久正常贸易关系（PNTR）地位的立法提案展开全面评估。我们认为，取消中国的PNTR地位或是一项极具针对性的终极策略，但由于撤销必须通过正式立法程序，最终实现的可能性较低。当今全球贸易体系下，仅有古巴、朝鲜、白俄罗斯和俄罗斯四个国家未被美国给予PNTR地位。

2.7. 汇率：“对等关税”启动，“海湖庄园协议”不再是纸上谈兵

关税是特朗普最擅长的“大棒”，也是Miran“海湖庄园协议”构想中的关键工具，“对等关税”的启动意味着“海湖庄园协议”也不再是纸上谈兵，特朗普政府可能遵循“先关税、后汇率”逐步推进国际贸易体系的重构和美元汇率的重估。“海湖庄园协议”（Mar-a-Lago Accord）源自白宫经济顾问委员会主席Stephen Miran于2024年11月发表的报告《重构全球贸易体系的用户指南》（《A Users Guide to Restructuring the Global Trading System》）。严格来说，这篇报告本身实际上是诸多松散政策的集合，但拆解来看，其中涉及的关税、汇率和安全三大工具分别对应着重构全球贸易体系、金融体系和安全体系的“野心”。最为重要的是，三大工具中的关税政策是特朗普最熟悉的“工具”和“谈判筹码”，我们认为“对等关税”的启动和布局意味着整个“海湖庄园协议”可能也不再是纸上谈兵，以“安全保护伞”为基底（defense umbrella），特朗普政府或遵循“先关税、后汇率”循序渐进，逐步推进国际贸易体系的重构和美元汇率的重估。

3. 特朗普战略意图背后隐藏的六大矛盾

结合上述，特朗普政府在政治、军事、投资、产业、科技、贸易、汇率等领域均有一定的行动参考，“对等关税”只是其中的一环。然而，即使从整体政策系统的角度来考虑，我们认为特朗普政府“美国优先”战略背后也隐藏着六大结构性矛盾，这些矛盾既构成其政策推行的内在动力，也决定了战略实施的长期局限性：

1）矛盾一：国际政治层面，战略收缩与霸权维系之间存在矛盾。美国进行“攘外必先安内”的战略收缩要求减少国际义务投入，并要求其他亲美经济体填补这部分空白，但另一方面，又希望维持美元霸权、科技霸权、军事霸权，这需要持续投入全球公共产品。例如，要求欧盟增加防务开支与维持北约体系领导权无疑是悖论，此外削减国际机构经费与参与制定国际规则之间也存在矛盾。

2）矛盾二：考虑到特朗普的反效率与反市场诉求，宏观经济联系的弱化与企业运作效率之间存在矛盾。投资审查、技术封锁带来的供应链重构成本与企业和资本逐利性存在冲突。美国对华半导体出口管制政策本质上是“双刃剑”，短期内或可延缓中国技术进步，但长期可能导致美国相关企业丧失市场份额、扭曲创新方向，并加剧供应链风险。美国既要重构所谓“去中国化”的产业链，又要维持跨国公司在华市场收益，这之间必然存在难以调和的矛盾。特朗普不可能在抵制全球化的过程同时，又让受益于全球化的跨国企业不受过多损失。

3）矛盾三：美国既要创新又要反全球化，技术垄断与创新规律之间存在矛盾。人工智能科技革命方兴未艾，创新方向及产业趋势已然明晰，但在地缘政治因素的影响下，近年来全球科技发展呈“去全球化”趋势，各国科技创新和应用更加重视本土化和自主化，物项管制和实体管制加强。从一般性规律来看，技术进步与应用创新是相互促进的共生关系，可以看作既分立又统一、共同演进的一对“双螺旋结构”，技术进步为应用创新创造了新的技术，而应用创新往往很快就会触到技术的极限，进而鞭策技术的进一步演进。这恰是人工智能领域中，中美各自擅长的两个部分，例如美国的“Magnificent 7”相对接近AI产业链中上游，而中国版的“Terrific 10”则相对侧重AI应用层面。

4）矛盾四：“美国吃亏论”与全球多边贸易体系的矛盾。在经贸领域，特朗普政府高举“美国吃亏论”，力求通过“对等关税”、非关税壁垒、制裁等方式扭转当前的全球贸易格局，来满足美国自身的利益，这与当前的多边贸易体系存在本质矛盾。“对等关税”和单边利益最大化破坏多边贸易体系，导致贸易伙伴的反制，如中美之间的“关税战”，本身也将反过来影响美国和世界经济。美中贸易合计占世界总贸易额3%，世界贸易组织秘书长伊卫拉表示这场冲突可能严重损害全球经济前景。世界贸易组织近期的估计还显示，中美“关税战”可能导致两大经济体间的商品贸易锐减80%，继而拖累全球GDP长期下降7%。

5）矛盾五：美元霸权与汇率干预之间同样存在矛盾。美元作为全球储备货币，美国需要维持其霸权地位，但若以类似“广场协议”的“海湖庄园协议”操纵汇率，推动“弱美元”出现，可能导致信任危机。这一矛盾的核心在于，美国如果试图通过主动干预美元汇率、引导美元走弱来实现短期经济利益，此举可能动摇美元作为全球信用锚的根基，最终反噬其金融霸权地位。其本质是美元作为全球公共产品的中立性要求，与美国将其作为单边政策工具之间的冲突。4月10日美国众议院以217票赞成、213票反对的结果通过了一份预算框架议案，通过“预算协调”机制，共和党可以在没有民主党支持的情况下，仅以简单多数票就通过特朗普的税收、边境安全和军事优先事项法案，此举在一定程度上导致市场对美国主权债务风险的担忧加剧，叠加市场化抛售等因素，美国近期遭遇“股债汇三杀”，美国主权CDS也出现飙升，这也反映市场对“美元霸权”的担忧和不信任程度有所提升。

6）矛盾六：特朗普行事风格凸显美国内政隐患，民粹主义下的“强人政治”与民众的真实诉求存在矛盾。民粹主义影响下政治强人上台概率较高，特朗普也是得益于此在竞选中大获全胜，美国选民对其政策抱有极高期待。但近期特朗普的施政行为受到多方质疑和挑战，一是总统的“超级行政权”架空国会监督，同时其政策本身缺乏基本的民意基础与政治共识，关税大棒的“朝令夕改”也缺乏相关理论依据；二是被质疑借助“内幕”信息操纵市场牟利，民主党内已有声音表露出质疑和不满，选民对特朗普的支持率也在不断走低，特朗普“宣称”的“美国优先”战略可能是空中楼阁，未必能满足选民对改善就业、生活水平和经济现状的期待，最终可能导致其执政基础受到各方面的约束和限制。

4. 风险提示

（1）全球地缘政治冲突加剧；

（2）美国二次通胀压力抬升；

（3）美国政府债务问题失控；

（4）新一轮“欧债危机”爆发；

（5）欧洲政局动荡引发多重危机。

证券研究报告：关税背后的博弈：“重塑”全球分配——系统理解特朗普政府战略意图

证券分析师：张浩（S0120524070001 宏观组组长）

研究助理：

戴琨（S0120123070006 宏观组研究助理）

对外发布时间：2025年4月15日

报告发布机构：德邦证券股份有限公司

本文源自：券商研报精选