财政政策如何向消费注入强劲动能 | 封面专题

文/清华大学中国经济社会数据研究中心助理研究员张航，清华大学五道口金融学院讲席教授陆毅

消费是经济高质量发展的基础动力，当前我国面临外部需求不确定性及国内需求结构重塑的挑战，消费能力和意愿不足制约了消费潜力释放。但我国消费市场潜力巨大，需通过财政、金融等政策协同发力来提振消费。财政政策需在总量和结构上加力提效，优化央地财政关系，与金融政策保持一致性，从而增强消费对经济增长的支撑作用，推动经济高质量发展。

2024年12月，中央经济工作会议提出要实施“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”，对加强逆周期调节、强化内需支撑做出了战略部署。2025年政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为政府工作的首要任务，强调财政政策要“更加注重惠民生、促消费、增后劲”，以更加积极的财政政府为消费注入强劲动能，是我国经济增长所面临主要挑战的政策应对方向。

消费是夯实经济高质量发展的基础

消费是最终需求，既是经济增长的起点，也是长期发展的核心动力。提振既是应对外部环境变化、构建新发展格局的必然选择，也是发挥我国大国经济优势、推动经济长期健康发展、持续满足人民美好生活需求的关键举措。

问题与挑战。近年来，尽管中国经济保持稳中有进的发展态势，但全球经济复苏乏力，外部需求不确定性上升，国内经济结构深度调整，内外部环境的变化加速了经济增长动力的转换。国际上，全球经济下行压力加大，地缘冲击与博弈加剧，贸易保护主义抬头，逆全球化等趋势冲击全球供需格局。我国作为全球制造业和出口大国，以外需作为重要驱动的增长模式面临新的挑战。与此同时，国内需求结构正在重塑。在疫情冲击、金融行业调整等多重因素交织影响下，居民收入预期有所下降，消费信心和支付能力受到抑制，有效需求不足对供给端形成约束，影响经济增长动能。此外，在城镇化深入推进、新兴消费模式蓬勃发展的背景下，消费需求正加快从生存型、物质型向发展型、服务型升级，内需对经济增长的支撑作用愈发凸显。

因此，经济增长动力正加速由外需驱动向内需主导转变，消费已成为稳增长、促转型、惠民生的关键力量，为经济高质量发展提供有力支撑。从消费端来看，提升消费的前提是居民有稳定的收入来源，并对未来收入预期保持相对乐观，即拥有充分的消费能力和消费意愿。而当前，消费能力和消费意愿的不足也是制约消费潜力释放的关键因素。消费能力方面，当前居民收入稳步提升，但增长速度有所趋缓，收入分配结构仍有待进一步完善。城乡之间、不同群体之间收入差距依然明显，劳动报酬在初次分配中的占比偏低，居民收入在国民收入分配中的比重还有提升空间。这些因素在一定程度上影响了中低收入群体的消费能力，进而抑制了消费增长的内生动力。消费意愿方面，居民收入预期受就业压力加大等因素影响而趋于谨慎。当前，就业领域总量性压力与结构性矛盾同时存在，重点群体就业难度较大，青年就业竞争激烈，部分行业就业岗位不稳定性增加，居民收入稳定性和安全感不足。此外，人口老龄化程度不断加深，老年群体消费倾向相对较低，这也在一定程度上影响了整体消费需求的释放。

潜力与政策支撑。然而，挑战与机遇并存，从我国消费市场潜力来看，我国具有大国优势，消费潜力的释放具有坚实的现实基础，是全球最有潜力的消费市场。一是我国具有大国经济优势，拥有14亿人口，其中约有4亿中等收入人口，且我国幅员辽阔、产业链齐全，消费品种类全球领先，具备内需增长的巨大潜力；二是我国消费结构正加快从传统实物型消费向服务消费、智能消费转型，居民消费需求呈现多样化、个性化、高品质化趋势，这种结构性升级蕴含较大的增长空间；三是数字经济迅速发展，线上线下融合持续深化，有效拓宽了消费渠道，催生出多样化的消费新模式和新业态；四是从区域和群体结构看，城乡消费市场发展不平衡，县域市场、银发经济等细分领域的消费需求尚未充分释放，未来增长潜力可观。消费潜力的释放并不能自我实现，而是需要科学有效的制度安排加以引导，更离不开财政、金融等宏观政策的精准调控。财政政策等宏观调控手段需要加强顶层设计，从总量与结构的角度共同，以增收减负改善居民消费能力，以优化供给创造有效需求，以改善消费环境增强居民消费意愿，精准破解制约消费的结构性难题，才能提振消费、扩内需，为稳增长提供重要着力点。2024年中央经济工作会议和2025年的政府工作报告均明确将“提振消费”作为重点任务。3月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《提振消费专项行动方案》，从政策层面进一步强调要实施更加积极的财政政策，通过财政赤字安排、财政支出优化、超长期特别国债、专项债券发行等政策工具，有效发挥财政政策逆周期调节的关键作用，切实稳定市场预期、释放消费潜力，为持续扩大内需、推动经济高质量发展提供坚实保障。

在总量和结构上加力提效

财政政策作为国家宏观调控的重要工具，其调控作用主要体现在财政资源的总量控制与结构优化两个维度。具体而言，总量方面涉及财政赤字规模、政府支出水平和债务安排等，直接影响全社会的整体需求；结构方面则强调优化财政支出方向、税收制度调整及债务结构优化，以有效解决当前经济运行中的结构性矛盾问题。尤其是在我国经济进入高质量发展阶段、面临内外环境不确定性增多的情况下，财政政策更需要注重总量控制与结构优化的协调推进，从而精准有效地扩大内需，稳住增长基本盘。

及时的总量政策。当前我国经济发展面临的不确定性因素依然较多，企业与居民的市场预期尚未完全稳定，适度扩大财政规模进行逆周期调节具备现实必要性。适度扩大财政投入总量，不仅有利于提振市场信心，稳定企业投资与居民消费预期，也能通过政府投资、社会保障投入等方式间接，提高居民实际购买能力和消费信心，激发消费需求释放，推动经济进入良性循环。加大财政支出力度还可提升供给质量，形成供需良性互动，供需两端发力，推动消费需求长效增长。财政政策需进一步统筹财政收入、债务资金等多渠道资源，合理扩大财政赤字安排，加大超长期特别国债及地方政府专项债券发行力度，以更高效、更精准的财政投入，有效释放消费潜力，为经济持续稳定发展提供有力保障。2025年政府工作报告中指出，我国拟将财政赤字率按4%左右安排，为2008年实施积极的财政政策以来的最高水平。同时，超长期特别国债和地方政府专项债券发行力度加大，安排特别国债支持国有大型商业银行补充资本，整体财政政策强度明显提升。这种财政总量上的积极扩张，是中央立足当前经济形势，充分发挥财政政策逆周期调节功能的重要举措，为扩大内需、提振消费提供了坚实的基础保障......

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来源 | 《清华金融评论》2025年4月刊总第137期

编辑丨周茗一

审核 | 丁开艳

责编丨兰银帆

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