美国如何借助补贴夯实农业强国地位

美国农产品出口长期稳居全球第一。根据美国农业部的定义，被列为农产品的商品主要包括玉米、小麦等商品作物；家畜、家禽及蛋奶等农副产品；水果、蔬菜、咖啡、海鲜、油籽和酒精饮料等产品；烘焙食品、果蔬果干、调味品及调味汁之类的加工食品等。

农业出口势头强劲

美国农产品出口平均每年约占农产量的20%。据美国非营利组织USAFacts收集整理的美国农业部等部门发布的官方资料，自2000年以来，美国农产品出口一直在稳步增长，扣除通胀因素增长72.8%。其中，2014年和2021年逾2000亿美元，均为2040亿美元，2022年更是创下2097亿美元峰值。2024年将近1760亿美元，约占当年商品出口总额的10.2%。

此外，自2005年以来，虽然每年会有些许变化，但美国农产品出口通常占商品出口的10%左右。2008年后，这一比例一直在10%以上，并于2020年达到12.4%的峰值。这主要得益于美国农产量远超内需，需要外部市场减压。

2024年，墨西哥是美国农产品出口的最大市场，进口了价值303.2亿美元的玉米、猪肉和猪肉产品、乳制品、大豆等；加拿大位居第二，主要购买烘焙食品，以及新鲜水果和蔬菜；中国排名第三，进口额为246.5亿美元，主要采购的是大豆、牛肉、牛肉制品，以及棉花。

出口最多的是大豆，达246亿美元，占农产品出口的14%，其中约一半（128.5亿美元）出口到中国，其馀三大市场分别是欧盟、墨西哥和印尼；出口第二多的是玉米，占农产品出口的7.9%，为139.2亿美元，最大买家是墨西哥、日本和哥伦比亚；出口第三多的是牛肉和牛肉干、牛肉罐头和牛肉汤等牛肉产品，占农产品出口的5.9%，达104.5亿美元，韩国、日本和中国是最大出口市场。

其中，阿肯色、伊利诺、路易斯安那、马里兰、明尼苏达、密苏里、蒙大拿、北达科他、俄亥俄、俄勒冈、维吉尼亚和华盛顿等12个州主要出口谷物和大豆；阿拉巴马、科罗拉多、佐治亚州、爱荷华州、堪萨斯、内布拉斯加、北卡罗来纳、俄克拉何马、西维吉尼亚等9州，以及华盛顿特区主要出口肉类；康乃狄克、夏威夷、肯塔基、缅因和内华达5州主要出口饮料；佛罗里达、爱达荷、新墨西哥和威斯康辛4州主要出口乳制品；亚利桑那、德拉瓦和麻塞诸塞等州主要出口水果和蔬菜。

其馀17州出口的农产品各有特色，如加利福尼亚州主打坚果、德克萨斯州主打玉米副产品乙醇、密西西比州和田纳西州主打棉花，南卡罗来纳州主打猫粮、狗粮。

农业补贴助农发展

美国农业人口仅占人口总数的2%，却能成为全球最大的农产品出口国，与政府惠农政策密切相关，其中农业补贴功不可没。

为了帮助农民救灾、风险管理、发展具体农业实践，以及土壤保育，等等，美国联邦政府通过直接支付、农作物保险、贷款，或其他形式的援助，对农民和农企提供财政支持，相关职能主要由成立于上世纪“大萧条”时期的农业部“商品信贷公司（CCC）”和“联邦作物保险公司（FCIC）”承担。

1933年，为了缓解“大萧条”、沙尘暴和“一战”后农作物价格下跌带来的冲击，作为罗斯福新政的一部分，美国国会通过了第一部农业法案，建立了发放农业补贴激励农民生产商品作物的机制。自此之后，农业法案成为常设立法，国会每五年左右重审一次，农业补贴也从未中断。

这两个机构的预算属“强制性支出”（被列入国会拨款程式之外，法律规定无需每年审议的支出），其中，“商品信贷公司（CCC）”主要通过提供贷款、直接支付和购买剩馀作物支持农业收入，确保粮价稳定。

“联邦作物保险公司（FCIC）”则与私营保险公司合作，支撑美国的农作物保险系统，避免农民收入受恶劣天气、病害和农作物价格下跌影响。具体农险专案由农业部“风险管理局（RMA）”管理，并由商业保险公司实际运作，有两大险种农民可二选一：

其一，“农业风险保险（ARC）”。该险种覆盖20多种农作物，年补贴额在0至60亿美元之间波动。农民的收入或所在县收入低于基准或担保水准即可获得补贴。收入越低，补贴越大。种植玉米、大豆和小麦的农民受益最大。

其二，“价格损失保险（PLC）”。该险种同样覆盖了20多种农作物，年补贴额在0到50亿美元之间波动。农民所种作物的全国平均市场价格低于官定参考价格即可获得补贴，种植玉米、小麦、棉花、稻米、大豆和花生的农民获得了大部分补贴。

与此同时，农民还可参加其他农作物保险，如果农业收入不足，至少可获得双重补助。此外，美国还每年斥资50亿美元包括通过“土地保护储备计画 (CRP) ”、“环境品质改进计画 (EQIP) ”和保育强化计画 (CSP)三大农业资源与环境保护计划帮助农民改良土地，其他还有临时救灾援助、促销和出口支持，以及农业和食品研究补贴，等等。

政策扶持力度大

数据显示，2024年，美国政府向农民提供了93亿美元的商品作物补贴，占农业总收入的5.9%，较过去九十一年13.5%的平均水准低7.6个百分点，也与上世纪90年代末对比鲜明。当时正逢农作物价格下跌，为了弥补农民的收入损失，政府加强了农业补贴力度，1999年农业补贴在农业收入中占比37.1%，2000年至40.5%，创历史新高，2001年仍占36.1%。

从补贴数额看，1933至2024年期间，扣除通胀因素，农业补贴年均增加176亿美元农业收入，其中最低的是1949年，仅为24亿美元，最高的是2020年，受新冠疫情影响高达553亿美元。不过，“二战”后，随著美国农业从短缺转向盈馀，农业补贴总体呈下降趋势。

不同作物获得的补贴数额不同。2024年，玉米获补最多，达32亿美元，占农业补贴总额的30.5%；大豆第二，为19亿美元，占17.9%，其他进入前十的依次是，棉花9.98亿美元、小麦9.6亿美元、牧草、饲料7.41亿美元、稻米1.74亿美元、高粱1.67亿美元、牛奶1.67亿美元、猪1.53亿美元，以及肥育母牛1.41亿美元。其中，棉花、小麦和牧草、饲料占农业补贴总额的25.9%，其他计130项占25.7%。

“联邦作物保险公司（FCIC）”提供的农险补贴每年约80亿美元，自2014年以来年均承担了农民保费的62.2%。自1989年有数据跟踪以来，“联邦作物保险公司（FCIC）”的保险成本越来越高，扣除通胀因素，2022年保费达206亿美元峰值；农业补贴创128亿美元峰值；赔偿额（如果农民的作物受损或农业收入低于投保金额，农民获得的赔偿）达214亿美元，仅次于2012年239亿美元峰值。2024年保费有所回落至173亿美元，较2022年下降了16.1%。

“大而美”法案助农发展

特朗普政府推出的“大而美“法案虽非农业法案，但含有农业法案中的一些条款。大幅增加了对商品作物的补贴，未来十年（2025 - 2034财年）可望增加656亿美元的农业支出，其中，逾590亿美元将用于商品作物和农险，剩下的66亿美元用于其他优先事项，包括28亿美元救灾援助、22亿美元农业科研，以及16亿美元用于支持农贸推广和、园艺、能源和农村基础设施的定向投资。

首先，为了更好地反映市场变化，提高商品作物的参考价格提高了10-21%，如玉米参考价格上涨11%，增至每蒲式耳4.1美元，大豆参考价格上涨19%，至每蒲式耳10美元等。所谓农作物参考价格，指的是政府设定的保障农民最低收益的目标价格，当市场价格低于目标价格时，由政府会补足差价。显然，参考价格定得越高，农民得利可能越多。

第二，重要美国农业商品计画延至2031年，如“价格损失保险（PLC）”和“农业风险保险（ARC）”两大农业收益保险计划；限制食糖进口，确保国内糖价维持较高水准维护本国糖农利益的食糖计划，以及防范生鲜乳、饲料价格波动导致奶牛养殖亏损风险的“乳制品差价保险（DMC）”，等等。

第三，涉农保费政府承担份额增加3%至5%。不止于此，参保“农业风险保险（ARC）” 的农民首次被允许参保“补充保险选择(SCO)”，改变了此前仅“价格损失保险（PLC）”参保者才有资格参保的做法。农牧业新从业者享受的额外保费支持亦从5年增至10年。

“大而美”法案减税政策同样有利好农业的一面。其一，将“遗产税”免税额从1399万美元上调至1500万美元，不仅永久保留了2017年《减税与就业法案》“遗产税”免税额翻倍政策，而且还与通胀挂钩。农业往往凝聚了一个家庭几代人心血，高额“遗产税”常常给农民继承父业造成毁灭性打击。大幅提高“遗产税”免税额无疑有望减少农民因不堪税负被迫拍卖祖业的现象，有助于农村家庭规划未来，继续从事农业生产。

其二，将2017年《减税和就业法案》中“100%一次性折旧”政策永久化，允许企业在资产购置当年将全部成本计入折旧费用，而不是分期折旧。显然，农业生产者亦可从中获益，购置当年即可扣除农业设备、机械和车辆的全部成本，减少应交税额。

值得注意的是，与“大而美”法案被批“劫贫济富”一样，农业补贴亦被指过渡向富人倾斜。美国农业部数据显示，在全美年收入低于10万美元的农场，仅有23%获得政府补贴，但高于10万美元的农场却高达69%。亦有研究称，美国销售前10%的农场获得的保费补贴在作物保费补贴总盘中占比有68%之多。

一些专家认为，农业补贴还被指削弱市场机制，影响种植选择，抬高土地价格，扭曲资源配置，鼓励浪费，增加生产过剩、成本控制风险，对环境产生不利影响，应予削减。

来源：香港经济导报

作者：张介岭 太和智库高级研究员