医师被责令暂停执业期间继续执业行为定性的探讨

医师被卫生行政机关责令暂停执业期间继续执业，应当如何定性和处理，实务中，一直有不同的理解和争论。本文中，笔者结合着有关法律规定，对暂停执业活动的性质进行分析，对在暂停执业期间继续执业活动的行为本质进行探究，对违法行为的法律适用进行探讨。

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医师暂停执业活动的法定情形

《中华人民共和国医师法》第四十二条第四款：对考核不合格的医师，县级以上人民政府卫生健康主管部门应当责令其暂停执业活动三个月至六个月，并接受相关专业培训。暂停执业活动期满，再次进行考核，对考核合格的，允许其继续执业。

第五十五条：违反本法规定，医师在执业活动中有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书：

（一）在提供医疗卫生服务或者开展医学临床研究中，未按照规定履行告知义务或者取得知情同意；

（二）对需要紧急救治的患者，拒绝急救处置，或者由于不负责任延误诊治；

（三）遇有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等严重威胁人民生命健康的突发事件时，不服从卫生健康主管部门调遣；

（四）未按照规定报告有关情形；

（五）违反法律、法规、规章或者执业规范，造成医疗事故或者其他严重后果。

第五十六条：违反本法规定，医师在执业活动中有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，给予警告，没收违法所得，并处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书：

（一）泄露患者隐私或者个人信息；

（二）出具虚假医学证明文件，或者未经亲自诊查、调查，签署诊断、治疗、流行病学等证明文件或者有关出生、死亡等证明文件；

（三）隐匿、伪造、篡改或者擅自销毁病历等医学文书及有关资料；

（四）未按照规定使用麻醉药品、医疗用毒性药品、精神药品、放射性药品等；

（五）利用职务之便，索要、非法收受财物或者牟取其他不正当利益，或者违反诊疗规范，对患者实施不必要的检查、治疗造成不良后果；

（六）开展禁止类医疗技术临床应用。

第五十七条：违反本法规定，医师未按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门或者中医药主管部门责令改正，给予警告，没收违法所得，并处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书。

《麻醉药品和精神药品管理条例》第七十三条第二款：未取得麻醉药品和第一类精神药品处方资格的执业医师擅自开具麻醉药品和第一类精神药品处方，由县级以上人民政府卫生主管部门给予警告，暂停其执业活动；造成严重后果的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

此外，《中华人民共和国精神卫生法》《医疗机构预防和处理条例》《医疗事故处理条例》等卫生法律法规对医务人员因违反规定给予暂停执业的情形都做了相关规定，本文不一一列举。

02

对医师执业注册和定期考核的理解

《中华人民共和国行政许可法》第二条：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

《中华人民共和国医师法》第十三条：国家实行医师执业注册制度。未注册取得医师执业证书，不得从事医师执业活动。

《中华人民共和国医师法》第四十二条第一款：国家实行医师定期考核制度。

《山东省行政程序规定》第五十六条：本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规、规章和规范性文件，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收等影响公民、法人和其他组织权利、义务的具体行政行为。

笔者认为，结合着有关法律规定，医师执业注册是依申请事项，属于行政许可。医师定期考核是依职权行为，卫生行政部门依据有关规定，按照一定的周期和内容，对医师的业务水平、工作成绩和职业道德状况进行的考核。这种考核究竟属于何种行政行为，笔者上网进行了查询，但并没有找到明确依据。医师定期考核是卫生行政机关对医师执业状态的确认，有行政机关将其归入行政确认，笔者认同。

《中华人民共和国医师法》第四十二条第四款规定的对考核不合格的医师，责令暂停执业活动三至六个月，笔者认为，应当理解为行政确认或者是行政处理等行政行为的配套措施，是卫生行政部门对医师考核否定性评价之后的一种限制和制约措施，不属于行政处罚。而除此之外的医师暂停执业的其他情形，则是医师或医务人员因违反卫生法律法规规定的有关义务条款后，行政机关依据法律责任条款的规定对涉事医师或医务人员以减损权益的方式给予的惩戒，属于行政处罚。

03

对医师暂停执业活动期间继续执业的行为定性

山西省高级人民法院审判委员会“某保险公司诉王某亮追偿权纠纷案”（2024年7月25日讨论通过）的裁判要旨：交通管理部门为驾驶人核发的驾驶证是对驾驶人驾驶机动车的行政许可。交通管理部门依法暂扣驾驶人的驾驶证，是暂时中止这种行政许可。驾驶人在驾驶证被暂扣期间没有驾驶资格，其是否取得过驾驶证或能否重新取得驾驶证均不影响其已经暂时丧失驾驶资格的事实。只有当驾驶证被依法返还驾驶人之后，对其驾驶资格的行政许可才能恢复。因此，驾驶人在驾驶证被暂扣期间驾驶车辆属于“未取得驾驶资格或未取得相应驾驶资格”的情形。

笔者认为，山西省高级人民法院的裁判要旨值得参考和借鉴。不管是因行政处罚还是行政确认等其他行政行为，医师被责令暂停执业，此类情形虽然与医师执业证书被吊销或注销不同，但实质是卫生行政机关对医师执业权利的中止，在暂停执业期间，医师没有执业资格。如继续执业，则属于没有执业资格的人从事医师执业活动，应当按照“非医师行医”处理。

也有观点认为，医师在暂停执业期间继续执业，可以将损害医疗服务管理秩序视为严重后果，应依据《中华人民共和国医师法》第五十五条第五项“违反法律、法规、规章或者执业规范，造成医疗事故或者其他严重后果。”的规定，对医师“吊销执业证书”。但这种“违反+造成医疗事故或其他严重后果+情节严重”的方式，如无明确的法律依据和情节严重的危害后果，卫生行政机关举证或说理比较困难。吊销执业证书是对当事人权益影响比较重大的行政处罚决定，如当事人申请复议或提起诉讼，卫生行政机关应考虑法院和复议机关能否给予支持。笔者认为，选择此种处理方式，应持审慎重态度。

思考与建议

（一）责令医师暂停执业的处理决定作出后，行政机关应当及时通知准予注册的卫生行政部门（审批机关）在“医师注册联网管理系统”执业状态栏中标注“暂停执业”的相关信息。

（二）卫生行政机关应当将责令医师暂停执业的处理决定书面通知医疗卫生机构，要求医疗卫生机构加强医师执业活动的管理，并及时采取如调岗、停止相关医师处方权等有效措施，防止医师暂停执业的处理决定在纸上“空转”。

（三）《中华人民共和国医师法》及卫生部、教育部关于印发《医学教育临床实践管理暂行规定》等有关条款中关于医学生或医学毕业生从事临床实践活动的有关规定，是针对医学生和医学毕业生这类特定人群从事临床活动的特殊规定，不宜扩大解释。医疗卫生机构将被暂停执业的医师视为医学毕业生或医学生使用，安排其在执业医师监督指导下从事临床诊疗活动，于法无据，存在较大的执业风险。

（四）有关部门应完善有关法律规定和解释，对医师责令暂停执业仍继续执业的行为定性和法律适用予以明确，以更好地指导卫生执法实践。

来源：医法视点

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