陈倩｜《生态环境法典》行政双罚制中单位成员处罚责任研究

作者简介：陈倩，苏州大学王健法学院师资博士后。文章来源：《行政法学研究》2026年第5期，转自行政法学研究编辑部公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

《生态环境法典》对生态环境行政双罚制的整合，为单位成员处罚责任提供了基本框架，但在受罚主体范围、构成要件设置和处罚责任配置等方面仍存在适用困境。单位成员处罚责任的生成根植于其身份的双重性、行为的复合性以及违法形态的双阶性，这为厘清归责逻辑奠定了基础。为此，应在单位违法成立的前提下，以“作用标准”为核心认定规则，扩大解释“直接负责的主管人员”，细化成员变更时的责任追究规则。以向单位内部追责之必要为前提，对构成要件进行层次化审查，通过行为关联性和主观可归责性确定向单位成员追责的限度，发挥情节要件和后果要件限制处罚范围的功能，并以配套规定或法律解释保证法典与典外单行法的逻辑一致。还应细化罚款的裁量基准和行刑反向衔接规则，统一自由罚的拘留适用档次并补强资格罚的临时救济措施，区分适用行政处分与政务处分，实现精准归责。

引言

双罚制大量存在于刑法当中, 在行政法中则仅适用于特定领域的特定事项。生态环境领域是单位行政违法单罚制普遍处罚模式下局部适用双罚制的领域, 最早被用于处罚未批先建和造成环境污染事故的单位及其成员。随着适用双罚制的处罚事项逐渐增多, 单位环境行政违法处罚单位成员的执法困惑也日益增加。由于相关规范较为分散, 单位成员的受罚主体范围、构成要件与处罚责任设置等方面的差异较为明显, 同案异判、类案不同罚的现象时有发生。《中华人民共和国生态环境法典》 (以下简称 《生态环境法典》) 对规范的整合, 基本解决了法律碎片化问题, 但法典内部、法典与典外单行法之间的表述差异仍然存在, 单位及其成员责任区分认定的模糊性并未完全消除。对单位成员的处罚不到位无法从根本上遏制或纠正单位生态环境违法, 处罚过度则会危及公民个人权利, 也有损经济实体健康发展。面对单位生态环境行政违法如何对单位成员进行处罚、对哪些成员施加处罚、适用何种处罚, 以及单位成员与单位的责任边界如何、单位成员变更时是否还应进行责任追究等问题, 亟须增强 《生态环境法典》 规范供给的有效性, 深入探讨单位生态环境行政违法中单位成员处罚责任的体系化解释与适用。

一、《生态环境法典》 行政双罚制中单位成员处罚责任的规范审视

（一） 受罚主体范围上的差异

双罚制并非行政法领域单位处罚的一般原则, 生态环境行政双罚制作为其中的特别规定, 只有在法律作出明确规定时才能适用。随着环境法律惩戒力度的提升, 双罚制的适用领域由最初的水污染防治向其他污染防治、生态保护扩展, 但应受处罚的单位成员范围在立法上存在差异 (见表1)。一方面, 不同法律对 “直接负责的主管人员和其他直接责任人员” 的范围界定不一致, 部分法律将 “法定代表人、主要负责人” 与之并列, 使 “直接负责的主管人员” 时而包含、时而排除 “法定代表人、主要负责人”。另一方面, 同一法律内部也存在范围表述不一致的情形, 特别是“其他直接责任人员” 与 “其他责任人员” 并存时, “其他责任人员” 扩大了受罚主体范围, 似乎意指即便单位成员仅负间接责任, 也应受处罚。

《生态环境法典》 在第五编法律责任通则部分采取了并列性表述, 在法典编纂过程中, 二审稿、三审稿也将原 《固体废物污染环境防治法》 中的 “其他责任人员” 调整为 “其他直接责任人员” , 单位成员范围经规范整合, 被统一为 “法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。但在法律责任分则部分, 有些条款与通则规定一致, 还有相当一部分条款规定的是 “直接负责的主管人员和其他直接责任人员” (见表2)。此外, 在 “双法源” 格局下, 生态保护领域单行法中的立法差异并未消除, 在相关行政法规、部门规章中, 此种差异性规定同样存在。规范表述上的不同难以在违法情形上窥得端倪, 也无法以立法、修法时期变化为由作出合理解释。

《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》 曾对单位犯罪的 “直接负责的主管人员”作出解释, 其中包括单位实际控制人和主要负责人。在并列关系与包含关系并存的情形下, 规范表述上的差异可能会产生法律适用困惑。如在 “邓 ×× 与佛山市生态环境局环境管理纠纷案” 中,单位成员被限定为法定代表人, 法院认为, 邓 ××作为法定代表人, 负责公司管理并取得经营收益,属于该公司环保工作的直接主管人员。而在 “王 ×× 与濮阳市华龙区环境保护局环境管理纠纷案”中, 王 ××同时是公司法定代表人和直接负责的主管人员, 该案对单位和单位成员分别作出罚款30万元和8万元的处罚。上述两案件同为企业未验先投违法行为, 但处罚结果却大不相同, 前案自始未对单位处以罚款, 仅对单位成员罚款5万元。

（二）构成要件要素上的区别

生态环境行政双罚制最初主要适用于环境污染事故, 后来逐渐向违法环评、超标排污、生态破坏等事项延伸, 其中, 单位与单位成员是否共享同一构成要件, 在不同法律中存在不同模式。构成要件一致时, 处罚单位的同时对其成员施以行政处罚, 二者仅在处罚程度或类型上相互区别；构成要件不一致时, 仅有部分构成要件重合, 单位成员行为需要具备其他要素方能受罚。构成要件不一致主要包括 “情节严重” 和 “造成严重后果” 两类, “情节严重” 作为单位成员处罚的构成要件要素时, 单位成员仅在严重情节范围内与单位共同承担双罚责任,“严重后果” 作为单位成员处罚的构成要件要素时, 只有一般危害后果或危害后果尚未达到严重程度的不处罚单位成员。更为复杂的是, 同一要件在不同条款中可能是定罚要素、量罚要素或是仅适用于单位的构成要件要素。如有时严重情节或严重后果只能是单位成员处罚升格的量罚因素, 而非构成要件要素; 而有时严重情节或严重后果仅作为单位环境违法行为的构成要素, 只处罚单位不处罚单位成员; 有时严重情节或严重后果则构成单位及其成员环境违法行为共同的构成要素, 同时处罚单位及其成员。

《生态环境法典》 对规范的整合, 并未明确单位与单位成员应受处罚的构成要件何时共享、何时区分。如第1178条规定, 无证经营危险废物和未按证经营危险废物的行为适用双罚制, 未按证经营情节严重的, 责令停业、关闭和吊销许可证。但该规定位于单位成员处罚之后, 如果认为情节严重要件仅适用于单位, 则在收集、贮存和利用、处置环节即可对单位成员处以50万元的上限罚款。与之类似, 第1169条规定对高风险废物的处置适用双罚制, 但单位成员处罚之后紧跟着对造成严重后果的处罚, 且均为罚款处罚, 从罚款数额来看, 应指对单位的罚款, 而对单位成员的处罚能否共享严重后果要件并不明确。又如第1236条规定造成环境污染、生态破坏事故的, 可以处罚单位成员, 但该条并未明确对单位成员的罚款与对单位的处罚在何种情形下重合, 是以一般事故、较大事故为限, 还是到第三款规定的惩罚性罚款为止。此外, 虽然 《生态环境法典》 统合了单位成员适用行政拘留的相关规定, 但对适用情形的细化和扩充, 使拒不改正要件的解释适用变得更为复杂, 有时可以同时处罚单位及其成员, 有时仅处罚单位或仅处罚单位成员。根据第1160条, 只要情节严重就可以在处罚单位的同时, 对单位成员适用行政拘留, 无需拒不改正; 而满足第1179条规定的6种违法情形, 可以直接对单位成员适用行政拘留。

构成要件若不能廓清会加剧法律适用的模糊性, 根据不同解释, 类似案件的处理结果可能会完全不同。如在 “潘 ××与辽阳市生态环境局环境管理纠纷案” 中, 二审法院作出了撤销判决, 理由是上诉人属于个人独资企业, 责任人员本身就是单位违法的责任承担者, 对其实施双罚于法无据, 不再适用 《建设项目环境保护管理条例》 第23条。而在 “张 ×× 与杭州市生态环境局萧山分局环境管理纠纷案” 中, 张 ××经营的怀玉橱柜经营部未验先投违法行为, 被处以20万元罚款处罚, 二审法院认定, 行政机关对 《建设项目环境保护管理条例》 第23条适用法律正确, 即便该案企业是个体工商户, 且在行政机关复查时已停止生产并拆除相关机器设备, 甚至该企业在行政处罚决定书送达前就已经注销, 一、二审法院还是支持了行政机关的处罚决定。

（三）处罚责任设置上的参差

单位成员的责任承担形式包括行政处罚和处分。在处分责任中, 多数条款仅概括规定 “应予处分” , 在我国实行行政公务人员监督双轨制的背景下, 无法确定此 “处分” 是以行政权为基础的行政处分, 还是依托于监察权的政务处分, 抑或二者兼备。如果将其理解为行政机关和监察机关都得以实施的制裁措施, 无法在体系解释上实现统一。《环境影响评价法》 第31条明确单位成员应受 “行政处分” , 而 《生物安全法》 第76条则直接规定 “撤职、开除处分”。如果将 “处分”限制为行政领域的内部惩戒机制, 有违国家内外统一的权力监督与制约体制, 易产生能否在特定领域排除监察机关权力行使的疑惑。《生态环境法典》 第1069条规定, 对企业事业单位 “负有责任的领导人员和直接责任人员属于公职人员的, 依法给予处分” , 但仍未明确 “处分” 性质。

在行政处罚责任中, 对单位成员的处罚主要包括金钱罚、自由罚和资格罚, 但金钱罚的数额设定方式和幅度、自由罚的档次划分及其拘留天数、资格罚的适用情形等, 在不同生态环境领域中的规定不同。

在金钱罚方面, 原污染防治领域单行法的处罚模式和适用范围差异较大, 《生态环境法典》已经基本统一了相关规定, 处罚模式以数值数距式罚款为主, 只有第1236条对造成环境污染、生态破坏事故的单位成员, 规定了以收入为基础的上限确定倍率式罚款。法典在一定程度上保留了重罚领域, 固废领域的处罚明显高于土壤污染领域, 在监测数据弄虚作假方面, 法典对企事业单位成员的罚款也远高于对环境监测机构成员的罚款。

在自由罚方面, 水、土壤、固废污染防治领域单行法分别与 《环境保护法》 第63条相适应,对单位成员规定了行政拘留处罚, 但土壤污染防治领域的法律与其他法律在情节区分和拘留天数上都有所不同。《生态环境法典》 基本沿用了原来法律的规定, 第1160、1165条分别对向农用地排放特定污染物且情节严重, 以及对未采取风险管控措施或未按规定修复且情节严重的情形, 规定对单位成员处5日到15日拘留, 与其他行政拘留罚则设置存在显著差异, 法典还调整了原来关于逃避监管行为的拘留处罚, 具有责任减轻的意味。

在资格罚方面, 《生态环境法典》 的相关责任设置基本一致, 但过于严厉。法典已经取消了原来土壤、环评领域的终身禁业规定, 但10年禁业也远超 《中华人民共和国刑法》 第37条之一禁业规定的3年至5年, 典外单行法中的终身禁止规定仍然存在。第1237条对未及时通报、报告事故或突发事件的情形, 规定可以暂扣或吊销单位成员相关任职资格许可; 《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》 第27条还附加了吊销适任证书的2年内不得申请的规定。此外,《生物安全法》 《核安全法》 中存在仅对单位、仅对单位成员, 同时对单位及其成员适用资格罚的情形。虽然法典已经解决了单行法中的许多失衡问题, 但为提升法典实施效能、降低执法风险,单位成员处罚责任的适用标准、方式、力度等问题仍需廓清。

二、生态环境行政双罚制中单位成员处罚责任的生成机制

（一）单位成员身份的双重性

单位成员具有作为 “单位成员的个人” 和作为 “自然人的个人” 双重身份。从人格依附性与独立性来看, 单位是由人组成的集合体, 各自独立的单位成员联合形成具有一定组织架构的单位, 单位成员因与单位存在雇佣、委任或其他法律关系, 而获得了 “单位成员” 这一特定身份,单位成员的人格在一定程度上被单位人格吸收。然而, 单位成员并未因其身份而丧失作为自然人的独立法律人格, 单位成员责任能力的独立性, 决定了单位成员实施应受处罚的行为时, 可以成为独立的处罚对象。从意志从属性与独立性来看, 单位生态环境违法行为往往是单位意志的体现,单位成员在履行职务时, 意志内容服务于单位目标、执行的是单位的决策, 表现出对单位意志的从属性。但是, 单位成员作为理性的个人, 其意志又具有独立性, 可能与单位意志相同, 也可能与单位意志不同, 单位成员承担个人责任具有可责难的基础。

单位与单位成员在主体关系结构中呈现出互斥、依存、包容、同化的四元认知体系使得现行立法在界定应受处罚的单位成员范围时, 难以清晰且一贯地处理 “身份标准” 与 “作用标准”。身份标准强调单位成员的形式性地位, 法律规定 “法定代表人、主要负责人” 隐含的逻辑是, 特定身份必然与单位意志的形成和控制相关联, 因而应对单位违法行为负有概括性的领导和管理责任。作用标准则侧重单位成员在具体违法行为中的实际角色, 更契合责任自负原则, 要求自然人对违法行为的发生起到决定性、关键性的实际作用。刑法上对单位犯罪成员的追责也考虑身份, 但在原因行为的作用力方面有着明确的区分, 与刑事法律不同, 单位行政违法的责任设计普遍采用单罚制, 出于维护管理秩序和保障执法效率的考量, 双罚制在归责方面更依赖身份标准进行初步推定。但是, 依靠身份追责可能会导致在企业行政合规方面区分企业和自然人的必要性降低, 进而出现大量 “双不处罚” 的做法, 与 “放过企业, 严惩责任人” 的基本立场相背离。作用标准虽能在一定程度上实现精准归责, 但在生态环境违法中, 多因一果现象时有发生, 单位及其成员的关系中还嵌套了复杂的因果关系认定问题, 单位成员行为与最终损害后果之间的因果关系链条极长且脆弱, 环境损害难以量化, 环境风险认定也较为复杂。立法表述时而并列身份与作用标准, 时而仅采用作用标准, 正反映了单位成员身份在 “依附性” 与 “独立性” 之间的摇摆,此种摇摆态度就会进一步传导至执法与司法环节。

（二）单位生态环境违法行为的复合性

单位生态环境违法行为并非一个单一、同质的行为, 在单位违法的整体性判断下, 包含了单位整体决策、管理层指挥、具体人员执行等多个行为层次。单位生态环境违法行为的复合性主要体现为单位整体的组织行为与单位成员个人行为的交融, 为区分并分别追究单位与成员的责任提供了客观行为基础, 也造就了责任认定的复杂性。

在对外效力上, 单位行为对外表现为一个整体行为, 单位成员或是单位行为的驱动者, 或是代表单位的行为具体实施者。因此, 源自法人民事责任的代罚或转嫁罚, 只处罚单位而不处罚单位成员。也有学者认为, 代罚制只处罚单位成员, 转嫁罚只处罚单位。这种处罚模式在刑法领域已经被普遍适用的双罚制所取代, 但行政法领域仍有大量转嫁罚条款, “对税收征收、环境保护等领域的单位违法行为的处罚以转嫁罚为原则, 例外时辅之以双罚制” 。而由单位成员单独担责的代罚制具有强烈的妥协色彩, 在特定历史发展背景下, 相比于惩治企业违法行为, 保证企业存续、保持市场活力更加重要, 目前在行政法领域, 也只有治安管理处罚法尚有相关规定。

在生态环境领域, 单位生态环境违法行为多具有持续性、反复性, 即便违法行为已经结束,危害后果或违法状态也将继续存在, 双罚制不仅要惩罚作为结果输出的单位行为, 也要回溯并惩罚在单位行为过程中发挥实际作用的成员个人行为。单位的违法行为必然由具体的单位成员实施,但若认为单位成员行为与单位行为同一, 无法使违法责任落实于具体个人, 还可能违反一事不再罚原则。根据身份同等责任的观点, 当单位成员的行为是基于单位意志、以单位名义、为了单位利益并处于其职务范围之内时, 特定单位成员的行为在法律上就被视为单位自身的行为。法定代表人、主要负责人的行为重在实现单位人格, 在作为机关的法定代表人与作为机关担当人的自然人相互区分的基础上, 组织内的规范约束机制可以将该单位成员作为越权行为的责任主体。但并非所有成员的行为都能简单地等同于单位行为。法定代表人、主要负责人以外的单位成员, 基于自身认知、意图或疏忽懈怠、积极推动作出的职务行为, 构成执行组织行为的具体内容, 单位成员行为越轨有时才是陷单位于不法处境的关键诱因, 对该单位成员的责任穿透实际是对单位违法风险的结构性分配。因此, 单位及其成员行为在对外效力上的行为统一性, 并不影响其在受罚层面上作为两个行为的可区分性。

单位有独立的责任能力不代表单位具有独立的意志能力和行为能力, 单位不会自己纠正违法行为, 双罚制处罚单位成员, 制裁的不是单位成员有机体本身, 而是处罚单位成员基于内部特殊身份对特定义务的违反, 目的是通过单位成员在单位中的职务角色、本职工作、所处地位、具体影响力等, 纠正错误决策、错误执行及其影响下的单位行为。《生态环境法典》 将 “预防为主”列为基本原则之首, 强调在科学不确定性的前提下积极预防生态环境风险, 程序性违法行为也会产生风险, 长期性、潜伏性风险累积到一定程度才会显化, 而危害结果一旦发生将很难修复甚至不可逆转, 单位及其成员行为即便尚未造成实害后果, 仍有可能触发双罚制。从这个意义上看,区分单位行为与单位成员行为可以从组织内部瓦解违法的动力机制, 要求单位成员更加谨慎地采取行动, 实现精准惩戒与一般预防的结合。因此, 法律实施中若不能系统区分单位行为与单位成员行为的归责逻辑, 就会造成构成要件认定混乱。

（三）单位生态环境违法形态的双阶性

单位生态环境行政违法在内部结构上呈现出典型的双阶特征。理论上将其分为单一构造说和双阶构造说。单一构造说又可以分为 “一个主体、一个行为” 的构造 , “两个主体、一个行为”的构造 。双阶构造说则认为, 单位违法具有两个主体、两个行为、两个过错内容。刑法上的组织体责任论区分了单位责任和个人责任, 在此基础上又形成了分离说、并行说等观点, 前者要求独立判断单位及其成员的责任 , 后者强调单位自身责任, 重视单位内部环境对单位成员的影响 。有学者进一步强调, 组织管理缺陷与单位成员行为之间是否具有实质的因果关联是归责的关键。该理论对生态环境行政双罚制中单位成员的责任认定有积极的借鉴意义。根据单位组织体责任理论, 对单位的归责主要基于其固有的组织体责任,单位在组织结构、内部制度、合规文化、监督机制等方面存在的系统性缺陷, 客观上能够促成违法行为的产生, 需要由单位对其违法行为的输出和组织缺陷承担责任, 单位成员的个人过错是其履行职责时, 超越机关关系和职务关系的故意或过失。

分别考察单位及其成员的过错内容, 可以避免将单位过错直接等同于单位成员过错, 或者反之。但由于环境问题的复杂性和特殊性, 单位成员责任并不一定源自一般性的违法故意或过失。对于专业性、技术性较强或者较为隐蔽的环境违法行为, 主管人员可能无法察觉, 操作人员出于个人业绩的故意, 利用单位管理漏洞违法, 主管人员也不具有管理过失。在绿色低碳转型中, 并非所有单位都能及时、充分地回应法律要求, 一个恪尽职守的员工即便主观上想避免违法, 客观上仍会触发双罚制。因此, 组织过错与个人过错并非总是一致, 也不具有必然的充分必要关系和包含关系。

从可罚性的角度来看, 在生态环境领域实行双罚制的正当理由在于生态环境权益严重受损或者严重受损的可能, 对于部分社会危害性极高的单位违法行为, 才需要通过双罚制强化威慑, 否则单独处罚单位即可。双阶构造中的单位成员责任在一定程度上具有补充性, 但不完全独立于单位责任, 只有先行确认单位违法, 才有将处罚责任进一步追索单位成员的必要, 真正形成 “行政违法责任连带” 。对单位成员的归责需要遵循行为责任原则, 考虑单位内部组织架构和权限划分、科技水平和专业能力、行业要求和惯例等因素认定过错内容, 防止无过错株连。当前实践存在的诸多困境, 根源就在于未能彻底贯彻这一双阶逻辑, 或将一阶的单位责任与二阶的单位成员责任相混淆, 或试图用单一标准统摄两个阶层。

三、《生态环境法典》行政双罚制中单位成员处罚责任的认定路径

（一）动态认定法典规定的单位成员范围

1. 扩大解释“直接负责的主管人员”

《生态环境法典》 第1064条对生态环境行政双罚制作了总体性规定, 为保证法典整体逻辑一致, 特别是在典外单行法大量存在的情况下, 需要坚持责任主义立场, 明确 “直接负责的主管人员” 包括法定代表人、主要负责人及其他对违法行为有决策、管理职责的人员。对于虽无正式职位但通过投资关系、协议或其他安排实际支配单位行为的实际控制人, 防止其利用身份隐身。实践中, 法定代表人与直接负责的主管人员可能合一, 也可能不同。例如, 在 “刘 ×× 与青岛市生态环境局莱西分局环境管理纠纷案” 中, 刘 ××原在镇经贸委工作, 系政府安排到案涉皮鞋厂化解债务的工作人员, 环保部门在处罚时对实际经营者未进行明确调查, 处罚对象错误。在法典适用过程中, 应当统一认定逻辑, 将单位实际控制人解释为 “直接负责的主管人员” , 无需特别区分是否存在并列式规定。

2. 以作用标准为核心认定规则

作用标准体现的是组织体层次单位对内部自然人形成的结果支配力, 支配链条来自工作专门化、部门化等形式的自治体系, 重点考察单位成员在违法行为中的实际角色与影响, 符合行为责任原则。实践中, 单位意志形成过程极为复杂, 身份标准可能与自己行为责任主义相悖, “仅仅具有单位实控人或者主管人员的身份不足以肯定其决策一定出于单位意志” , 这种归责模式不符合现代企业管理模式的现实情况和企业过错匿名化、责任分散化的结构性特征, 以累加逻辑分配单位成员和法人之间的责任, 可能会使单位成员的主观过错被重复评价。即便确实需要由法定代表人与主要负责人担责, 该种身份的人也可以根据作用标准进行解释。从法典条文来看, 采取作用标准的条款占据多数, 《生态环境法典》 第1096、1152条等规定中的特殊责任人员, 均可归入作用标准的评价范畴。

法典规定 “法定代表人、主要负责人” 的意义, 一方面在于重新定位生态环境法律责任的惩戒功能, 将其视为实现治理目标的手段, 而非目的本身, 切断单位违法、个人获利、责任悬空的利益链条。另一方面, 强调对实际控制人直接的道义非难和人身威慑, 触动其内心守法意识, 并激励其他成员在组织内部主动抵制违法指令。身份标准可以作为启动调查的初步线索辅助认定,在无法查清具体决策链条时, 也可以推定具有特定身份且负有监督义务的人员存在不作为过失,但允许反证。以作用标准为核心的认定规则, 重在解决实践中 “挂名” “幕后” 等复杂情形中的责任归属问题。第一, 便于穿透式责任审查。重点审查单位成员是否具备相应的知识、能力、信息渠道履行管理职责, 是否实际参与相关决策会议、签署关键文件、掌握业务情况, 其薪酬与职责是否匹配等。第二, 通过证据链还原单位成员的实际作用。实践中, 可以通过追溯决策链条、分析资金流向、调查实际指令和既往行为模式等方法还原单位成员的实际作用。

3. 通过配套规定补充细化单位成员变动情形

《生态环境法典》 已经对违法行为人变更、土壤污染防治领域无法认定责任人和需要代为治理的情形等作出规定, 但仍无法涵盖单位内部成员变更时的责任认定。由于环境问题的累积性和长期性, 追索单位及其成员责任的前溯时间跨度较大, 在发生人员变动或法人变更时, 会对执法实践形成阻碍。同样, 在持续性生态环境违法行为中, 单位成员的离职或股权转让会加大确定受罚主体的难度。因此, 需要在法典既有规定的基础上, 细化单位成员变更时的责任追究规则, 防止出现因恶意规避责任而变更单位成员的现象。

首先, 对于持续性违法行为, 责任应追溯至违法行为发生期间实际履行职责的单位成员, 明确责任主体是违法行为发生时的在任者。其次, 若因单位合并、分立等原因导致主体变更, 适用《生态环境法典》 第1065条, 由权利义务承继者承担相应责任。再次, 若仅为个人离职, 则应追究其任职期间的行为责任, 但需符合第1054条的追责时效。最后, 如果单独处罚单位足以实现制度目的, 且追究个人责任不具备现实可能或无必要, 可不再启动或中止对单位成员的双罚程序;如果单位已因环境违法行为被吊销证照、解散或破产等, 或在违法行为发生后行政机关查处前已经停业关闭或出现其他行为灭失情形, 则无适用双罚制的前提, 不能因为单位成员便于追责, 恣意确定处罚对象, 或因法律规定的单位处罚过重转而处罚单位成员。

（二）层次化审查单位成员应受处罚的构成要件

1. 前提要件：有向单位内部追责之必要

双罚制实际暗含了一个重要前提, 即单位设立的合法性。如果单位设立的目的本身欠缺合法性, 不具备单位行政违法之前提, 更无适用双罚制的基础。此外, 从单位是否具有法人资格的角度, 非法人企业经营权与所有权往往是合一的; 如果单位财产与单位成员财产发生混同, 单位成员财产已经用于承担单位责任, 再对单位成员进行处罚, 可能处罚过重。根据 《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》 (法释 〔1999〕 14号) 第1条规定, 构成单位犯罪必须具有法人资格, 参照该条件, 双罚制的适用需要考虑被处罚单位是法人还是非法人组织、所有权与经营权是否分离、单位财产与单位成员财产是否分离或混同。并非所有单位违法都必然触发双罚制, 针对不同单位的违法原因和违法类型, 双罚制的适用还应符合比例原则的检验。

我国环境法在长期发展过程中, 不断强化企业违法责任, 体现了重罚主义思想,在多元共治、合作治理等理念推动下, 现代生态环境治理模式已经发生转变。双罚制固然在惩罚和遏制单位违法方面功不可没, 但执法者也应综合激励、合作和援助等方式, 改善与执法对象的紧张对立关系, 实现环境公益与企业私益的平衡。根据 《生态环境法典》 第1056条, 对于初次违法、危害轻微、主动改正且具备良好合规意愿的单位, 可优先适用单罚制或采取柔性措施; 双罚制应主要用于主观恶性大、后果严重、屡教不改或利用单位组织体实施恶意违法, 以及适用双罚制更有利于控制、预防生态环境风险的情形, 保证处罚单位成员具有必要性。

2. 客观要件：单位行为已构成违法且与其成员行为关联性强

只有当单位的违法性得以确立, 对单位成员的责任穿透才具有正当性。单位本身没有活动能力, 其意义实现不仅需要法律行为的意思补充, 还要以代表说通过意思构造的内部化, 为法人主体性的完整构造提供解释。单位成员代表单位的行为与单位成员个人行为的分野是看其所谋取的利益是为了自己或第三人还是单位, 即使违法所得最后为个人私分, 只要其行为符合单位违法责任穿透的归结要求, 都应受罚。

单位成员的个人行为按照与单位行为的关联程度承担相应责任, 关联度高则应受处罚, 关联度低或完全无关则不在双罚制框架下受罚。单位内部事务分配为单位成员课予了具体义务尺度,应受处罚的单位成员行为必须与其在单位中担任的职务、承担的职责具有内在关联, 纯粹与职务无关的、超出工作任务范围的个人行为造成生态环境损害, 应直接追究其个人违法责任, 不适用双罚制。此外, 单位成员行为必须对单位违法起到实质性、不可替代的作用, 对于仅是流程中微不足道的环节或受强制命令而行为者, 应排除其责任。但是, 不要求损害后果与单位成员行为之间存在直接的、即时的物理联系, 只要单位成员的行为显著增加了生态环境权益受损的客观风险,且该风险在事后已经实现或有极大的实现可能性, 即可认定具有实质的内在关联, 除非存在其他介入因素使关联中断。

3. 主观要件：单位成员的行为具有可归责性

对于拒不改正等要件的认定, 单独判断主观过错有利于分离单位责任和个人责任, 但现有规范并未对如何区分作出有效回应。根据组织体责任论, 如果单位缺乏必要的安全防护制度、教育培训, 或以激励体系默许违规操作等, 构成组织过错, 例如违反 《生态环境法典》 第608、1196条的规定。而单位的再犯或累犯情形也可以直接代表单位主观恶性。

单位成员对自己的行为有绝对掌控力, 组织与个体责任共担模式在客观上形成了一种 “守法责任传递机制” , 当个体接受组织实施违法行为任务时, 可以基于双罚制对抗组织的违法任务要求。《中华人民共和国民法典》 第62、1191条区分了 “法定代表人” “用人单位的工作人员” , 对“用人单位的工作人员” 的过错强调故意、重大过失。任何法律责任的前提是存在一定的法律义务,单位成员对义务的违反包括对内的作为或不作为, 以及对外的人格错位或人格滥用。如果单位成员无视其双重地位或行为复合性, 因个人人格与法人人格错位、人为改变法律适用条件导致的义务违反, 或利用财产、业务或组织上的人格混同, 操纵单位执行个人意志或少部分人意志从事生态环境违法行为, 可以借鉴 《中华人民共和国公司法》 第21至23条追究责任。《生态环境法典》 第1053条确立了过错推定原则, 在适用方面, 首先, 对于逃避监管等隐蔽性较强的行为,可以通过客观行为推定主观故意。其次, 对于具有风险累积性的行为, 单位成员的注意义务标准应高于一般义务, 这种义务不仅来源于法律法规的明确规定, 还应包括行业惯例、环评文件要求、企业合规手册等, 只要违反相关规范, 就能以风险知情漠视作为认定重大过失的初步证据。最后,单位合规体系的有效性可以作为反驳单位成员主观过错的证据, 如果单位成员能证明其已严格按照有效的合规流程操作, 但因单位系统性缺陷导致违法, 可减免个人责任。

4. 结果要件：发挥 “情节严重” “后果严重” 的界限功能“

单位成员层面应受处罚行为的构成要件是单位构成要件的逻辑延伸” , 法律明确规定以“情节严重” 或 “造成严重后果” 作为处罚单位成员的必要条件时, 该要件发挥着限制处罚范围的功能, 此类条款中的 “严重情节” “严重后果” 应被解释为单位成员应受处罚的独立构成要件,而非量罚情节, 即使单位违法成立, 若未达到此严重性门槛, 不应启动对成员的双罚。对于法律规定不明确的构成要件, 可以根据目的解释, 考察单独处罚单位能否实现遏制违法、预防风险的目的, 如果单罚单位即可实现制度目的, 便不能双罚单位成员。

《生态环境法典》 第1056条虽然规定了从重处罚情形, 但对严重情节、严重后果作为构成要件和量罚要件的情形没有清晰划分, 在具体适用中, 需要结合具体适用领域和同类违法情形、相关单行法规定进行体系解释。为了还原生态环境行政双罚制双重违法的真实构造, 后续还应通过相关解释或者配套规定释明处罚逻辑, 明确 “情节严重” “后果严重” 的判断标准和具体适用情形。一是清晰区分 “情节严重” “后果严重” 作为构成要件与量罚要件的不同功能, 明确单一适用、共同适用于单位及其成员的差异。二是细化何种情形属于 “情节严重” , “严重后果” 应达到何种程度。三是明确适用 “情节严重” “后果严重” 的违法类型, 由下位法根据实际情况和治理需要进行细化, 避免同类行为面临完全不同的责任追究门槛。

（三）精准适用单位成员的处罚责任

1. 细化罚款处罚的裁量基准

针对目前罚款幅度过大的局面, 需要运用分格技术、裁量技术、解释不确定性法律概念、列举考量因素等方法, 通过配套规定细化裁量基准。由于罚款责任只能消极体现单位违法的法律后果, 若罚款被单位内化为经营成本, 最终由股东或消费者分担, 无法有效穿透至真正决策者和行为者。因此必须清晰划分单位与单位成员的责任边界, 在前述构成要件与量罚要件相区分的基础上, 将违法情节、危害后果、过错程度、补救措施等因素量化为不同系数, 体现责任与个人收益、违法成本的关联性。

此外, 单位合规整改情况可作为对单位及其成员减轻处罚或选择其他柔性执法方式的重要考量, 但成员个人责任的减免应严格限定, 如果能证明该成员的不法行为已经因合规体系的建立被彻底纠正或阻却, 才能适用。涉企犯罪大多是行政犯, 企业合规改革背景下, 有效合规整改得以“去犯罪化” , 在行刑反向衔接中, 不起诉决定并未直接豁免个人行政责任, 行政机关接收移送案件后, 必须有效区分组织系统缺陷的修复与个人不法行为的存续, 依据双阶归责逻辑独立审查特定成员是否应罚。《生态环境法典》 第1058条确立了责任折抵规则, 但合规不起诉后的责任实现, 仍需围绕污染排放量、超标倍数、生态损害金额、违法所得数额等核心量化指标, 区分刑事立案阈值与行政违法认定标准。

2. 以自由罚、资格罚强化行为矫正与特殊预防

自由罚方面, 逃避监管的主观恶性更强、危害性更大, 但处罚力度不及无证排污和生产、使用国家禁止的农药等行为, 对农用地污染防治的行政拘留处罚也未区分拘留档次。在法典适用过程中, 很可能出现过罚不相当的现象, 相关差异必须通过配套规定与违法情节建立明确的对应关系, 增强处罚的透明度和可预期性。

《生态环境法典》 的资格罚设定十分严格, 与 《生态环境监测条例》、信用评价共同构成了史上最严数据质量保障体系, 但相关单位、专业技术机构及其成员也会面临巨大违法风险。在法典实施的早期阶段, “一刀切” 不利于单位内部整治, 可考虑以列入重点监管、加强雇佣审查和内部监管等方式平衡惩治与预防。此外, 资格罚具有一定事后性, 对于正在进行的、具有紧迫风险的违法行为, 来不及通过内部组织向单位成员传导责任, 执业限制与从业禁止并不当然产生立即停止行为的法律效果, 需要将临时性救济措施作为资格罚的必要补充。

3. 区分适用处分责任

目前行政处罚与处分并行的责任设置, 在法律实施中可能会因业务协作问题、调查取证交叉引发执法风险。而行政处分与政务处分的措施相同、对象和事项重叠, 如果对二者性质不作区分, 也可能会导致处分双轨制功能消解或难以执行。行政处分、政务处分、纪律处分等分属不同系统, 就 《生态环境法典》 中 “处分” 的性质来看, 应做广义理解, 包含行政处分和政务处分,可适当延伸至党内纪律处分, 具体区分不同情形适用于不同单位成员, 通过个体训诫促进组织合法合规, 激发单位守法动力。

结语

《生态环境法典》 行政双罚制中单位成员处罚责任的有效实施, 是 “处罚到人”、提升生态环境执法威慑力与精准性的关键。法典出台前, 不同生态环境立法对单位成员的范围界定不一, 《生态环境法典》 第1064条虽然对此作出了统一规定, 但其他法律责任分则条款、典外单行法中仍有差异性表述。此外, “情节严重” “严重后果” 等要件在定罚、量罚中的功能模糊, 金钱罚、自由罚、资格罚在污染防治与生态保护领域的分歧, 都会影响法典有效实施。为了实现生态环境行政双罚制的制度目标, 需要对单位成员范围作出统一解释, 明确成员变更时的责任追溯规则, 以双阶构造分离单位责任与单位成员责任, 确立以行为标准为核心的认定规则, 推动构成要件的层次化适用和处罚责任的精准实施, 力求在保障执法效率的同时实现责任认定的公平与适当。