湖南省人民政府关于印发《湖南省自然资源保护利用“十五五”规划》的通知

湖南省人民政府关于印发《湖南省自然资源保护利用“十五五”规划》的通知

湘政发〔2026〕15号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

现将《湖南省自然资源保护利用“十五五”规划》印发给你们，请结合实际认真组织实施。

湖南省人民政府

2026年10月10日

美丽湖南建设“十五五”规划

为贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省人民政府工作要求，依据《国务院关于印发〈美丽中国建设“十五五”规划〉的通知》（国发〔2026〕20号）、《中共湖南省委 湖南省人民政府关于全面推进美丽湖南建设的实施意见》《湖南省人民政府关于印发〈湖南省国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要〉的通知》（湘政发〔2026〕4号），制定本规划。

一、总体要求

“十五五”美丽湖南建设坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的二十大和二十届历次全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，认真贯彻落实习近平总书记关于湖南工作的重要讲话和重要指示批示精神，扛牢“守护好一江碧水”政治责任，锚定“三高四新”美好蓝图，推动美丽湖南建设取得新的重大进展。到2030年，环境质量取得新突破，生态系统实现新优化，绿色发展塑造新动能，美丽湖南打造新样板，力争建成2—3个全国美丽城市先行区、3—5个全国美丽乡村先行区。在此基础上再奋斗五年，到2035年，生态环境根本好转，美丽湖南目标基本实现。

二、健全优势互补的国土空间体系

（一）优化国土空间发展格局

强化主体功能区战略实施，推动主体功能区战略与区域重大战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略等国家重大战略深度融合。进一步优化主体功能定位，开展主体功能区制度先行先试，加强特殊功能区复合布局和政策支持，统筹优化战略腹地备份建设布局。健全适应主体功能区要求的政策制度。

（二）发挥国土空间规划基础性作用

完善国土空间规划与经济社会发展规划衔接机制。深化“多规合一”改革，建立完善国土空间规划传导体系。强化各类专项规划统筹衔接，建立专项规划符合性审查、成果纳入“一张图”机制。高质量实施长株潭都市圈、洞庭湖生态经济区等重点区域专项规划。精简优化国土空间规划，加强国土空间专项规划编制任务统筹管理，适用“通则式”管理规定的村庄不再编制规划。推动详细规划体系建设更加适应存量时代和城市更新需要。推进分区分类详细规划编制，建立详细规划与资产配置协同机制。加强安全空间保障，合理提升重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准。加强城市设计和风貌管控。加强建筑管理管控，严格限制超高层建筑。对长株潭都市圈重点片区详细规划和标志性项目建设方案建立提级审查机制。

（三）推进国土空间用途管制和规划许可制度改革

稳妥推进国土空间规划许可制度改革试点。建立国土空间规划许可制度，探索用地审批与可研审批并行的规划许可准入模式。构建“约束指标+分区准入”的精细化国土空间用途管制模式。建立健全空间准入正负面清单和名录管理制度。持续完善“项目跟着规划走，要素跟着项目走”机制。落实建设用地规模规划期总量管控机制，加强新增建设用地指标省级统筹。建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制。强化采矿用地复垦腾退指标的全周期监管。

（四）加强国土空间规划实施监督

构建国土空间规划年度实施体检与动态优化机制，常态化开展国土空间总体规划体检和规划实施评估。深化“机器管规划”改革，提升智能国土空间规划能力。优化国土空间规划数据库管理模式。推进国土空间规划实施监测网络国家试点建设。强化长株潭都市圈等重点区域规划实施动态监测，开展规划实施效能与同城化评估。加强规划督察执法。

三、完善精准高效的资源要素配置体系

（五）加强重大战略和重大项目要素供给

健全与强大国内市场相适应的自然资源要素保障配套政策，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴要素保障，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。提升土地、矿产、测绘地理信息等要素精准保障水平。在长株潭都市圈探索建设用地计划指标城市间协同配置，优化岳阳、衡阳增量用地供给机制，加强对京港澳、沪昆、渝长厦三条通道经济带沿线重要节点城市用地保障，支持张家界、湘西、怀化等市州深度融入西部陆海新通道。支持大张家界国际旅游区建设。深化建设用地审批制度改革，强化主导产业、重大项目用地保障。

（六）提升新质生产力发展保障能力

完善支持新产业新业态、服务产业融合发展的自然资源要素政策。构建新质生产力分级分类清单管理机制。建立新质生产力重点项目自然资源要素全周期保障闭环体系。积极发展矿业领域新质生产力。引导地理信息产业结构优化调整和转型升级，推动地理信息与其他生产要素耦合协同。

（七）大力推进存量资源盘活增效

系统构建存量土地盘活政策体系，因地制宜推进省直管土地盘活利用。构建房地产用地保障新模式。依法调整或重新公布征地补偿标准，切实保障被征地群众合法权益。建立健全城乡统一的建设用地市场体系。建立农村集体建设用地增量与存量挂钩机制，有序推进入市改革。实施新一轮园区土地利用专项清理行动。推广产业用地保障新模式，支持有条件的地区实行差别化工业地价政策。加强开发区节约集约用地监测评价。坚持土地供应“净地”备案审查，强化“穿透式”监测监管，推动建立土地市场失信“黑名单”制度。探索建立企业拿地行为AI分析模型，严防各类土地开发利用风险。

（八）推进自然资源全要素市场建设

迭代升级自然资源全要素市场平台，高效运营大湾区旗舰店。健全跨部门协同机制，常态化推进自然资源资产组合配置。建立统一的自然资源分等定级估价体系和市场交易规则，建立资源权益指标市场化交易机制。推广弹性供地、混合用地与“标准地+承诺制”，加快健全建设用地二级市场。推广“人钱房地”联动机制。开展自然资源公共数据授权运营，支持培育时空数据交易平台。

（九）加快长株潭要素市场化配置综合改革

扩大长株潭土地要素配置自主权，下放部分建设项目用地审批审核权限。统筹长株潭地区指标资源库，完善耕地保护目标任务转移和补充耕地指标调剂机制。创新产业用地配置机制，探索混合用地模式，鼓励存量工业用地“零增地”升级改造。完善长株潭存量土地市场化盘活机制，探索差异化盘活路径，推进国有闲置土地资产盘活处置，强化闲置土地和低效用地预警监管。探索长株潭土地要素一体化保障机制，建立长株潭统一的土地市场交易平台和交易机制。激活长株潭农村土地要素市场，支持盘活农村闲置建设用地，健全收益分配与全流程监管机制。

四、夯实刚性管控的资源安全保障体系

（十）坚决守住耕地保护红线

全面落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。严格落实耕地保护和粮食安全责任制考核。持续深化田长制。深化构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制，统筹农用地空间布局优化。编制实施耕地保护与国土绿化空间专项规划。健全保障耕地用于种植基本农作物的管理体系。健全永久基本农田优进劣出管理机制，逐步把具备条件的永久基本农田建成高标准农田。有序推进不稳定利用耕地逐步退出。稳妥开展过渡期耕地整改恢复。强化耕地开发利用与生态保护协同推进。支持农田防护林网体系建设。加强受污染耕地分类管理。统筹推进撂荒耕地综合整治和耕地休耕轮作。

（十一）加强战略性矿产资源保障能力

巩固湖南优势矿种地位，持续增强稀土、稀有金属、超硬材料等竞争优势。开展全省“十五五”地质调查和战略性矿产找矿行动。实施“攻深增储扩能”工程。优化矿产资源开发利用结构，提高大中型矿山比例至55%。支持共伴生、低品位、难选冶矿产选冶技术和设备创新，提高矿产资源“三率”水平。打造高质量矿业产业集群。建设10处能源资源基地和6处国家规划矿区。打造战略性物资储备基地、产业备份战略基地。强化省际矿产资源供需协同，细化完善矿业权管理制度，落实重要生态空间管控区内差别化管理政策。完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系，拓展海外矿产资源供应来源。严厉打击非法盗采，遏制“圈而不探”。

（十二）提升地质灾害防治本质安全水平

健全地质灾害防治体系，实施地质灾害调查评价、监测预警、避险搬迁、科技防灾减灾等工程。加强早期识别、精准预警、高效治理等技术攻关，强化地质灾害AI预警模型研发应用。推进地质灾害隐患微治理工程，消除地质灾害隐患1000处以上，实现地质灾害隐患点数量比“十四五”末减少20%目标。深化“隐患点+风险区”双控管理。

（十三）加强时空数据安全监管和测绘产品服务质量检验

完善地理信息安全保密机制，打造自然资源与地理空间时空数据安全监管与应用管理新模式，构建全域安全防控与运行保障体系。探索建立覆盖低空无人驾驶飞行器、智能网联汽车、无人船等测绘活动的行业管理制度，建立低空涉测项目备案制度，完善测绘地理信息新业态安全管控机制。开展面向低空经济、自动驾驶等场景的新型成果的质量与安全风险检测技术研究，完善新型测绘产品和服务的质量检验体系。健全测绘产品质量监督检验机制。严格落实测绘质量终身负责制。

五、深化系统协同的生态保护修复体系

（十四）健全生态保护修复体制机制

完善山水林田湖草沙一体化保护和系统治理协调联动机制，优化“省统筹、市为主、县实施”的责任管理体制。推动生态保护修复项目纳入国土空间规划“一张图”。构建财政投入+政策性金融+其他社会资本三位一体的生态保护修复多元投入机制。探索建立生态修复全链条管控机制。完善多元化生态补偿机制和生态环境损害赔偿机制，加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接。

（十五）统筹山水林田湖草沙系统治理

全方位加强长江生态保育与修复带（湖南段）建设。推进洞庭湖流域系统治理。推进武陵—雪峰山脉、南岭山脉、罗霄—幕阜山脉等重要生态廊道和国家重点生态功能区保护建设。科学开展大规模国土绿化行动。强化四水流域生态修复与建设。实施重点区域水土流失综合治理和石漠化综合治理。实施生态保护修复重大工程。健全完善全域土地综合整治政策规范体系，以乡镇为单元实施全域土地综合整治项目并加强项目全过程监管。

（十六）促进矿业绿色转型

全面实施绿色勘查。全面推进绿色矿山及智能化矿山建设。完善绿色矿山名录动态管理机制。建立健全省级矿区生态修复制度。建立并更新采矿损毁土地状况数据库，规范化开展存量采矿用地复垦验收。建设生态保护修复“大模型”。同步推进矿业秩序整治与矿区生态治理修复。探索推动历史遗留废弃矿山生态修复存量任务基本清零。有序推进邵怀、郴衡、湘江源流区矿山示范工程实施验收。

六、构建系统完备的自然资源资产管理体系

（十七）推进自然资源确权登记

深化自然资源确权登记制度改革，依据自然资源清单有序推进国家公园等各类自然保护地、大江大河等重要生态空间确权登记工作。持续推进不动产登记规范化便利化改革，深化不动产登记“一库一平台”建设。完善不动产登记与土地承包合同、土地经营合同管理衔接制度。推进“企业购置不动产转移登记”等“高效办成一件事”改革。协同推进深化集体林权制度改革，完善林权类不动产登记制度。探索用水权、地下空间确权登记。

（十八）强化自然资源资产管理

完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。健全自然资源资产清查统计制度。完善自然资源资产储备管护机制，探索构建符合城乡统一建设用地市场要求的土地储备体系。探索各门类自然资源资产全要素储备新模式，制定自然资源资产储备计划。推动自然资源资产市场化配置，持续完善组合配置制度体系。探索建立全民所有自然资源资产收益管理制度。加强自然资源资产考核监督，开展全民所有自然资源资产管理考核评价试点。完善国有自然资源资产统一报告制度。

（十九）推进自然资源领域生态产品价值实现

基于湘林碳票等生态产品价值实现工作经验，建立碳汇交易和价值实现模式。加快构建生态产品价值核算体系。完善多元化生态补偿机制，协同探索构建流域综合补偿指标体系。强化绿心中央公园重要生态空间和生态资源保护，实施矿山生态修复、土地综合整治等生态工程，加快培育绿色低碳产业体系，推动长株潭生态绿心绿色转型发展。

七、提升数智赋能的自然资源治理体系

（二十）加快推进智慧自然资源体系建设

持续完善自然资源管理和国土空间规划“一张图”，搭建12个以上跨部门协同治理场景。强化省市县一体化协同，完善分级管理机制。全面对接融入“湘易办”，推动更多政务服务事项“一网通办”。实施“人工智能+自然资源”行动。

（二十一）提质升级自然资源统一调查监测体系

高质量完成全省第四次国土调查。有序推进水资源、林草湿荒资源等专项调查。创新构建多目标一体化常规监测体系。开展长江经济带、长株潭都市圈等重要战略区国土空间规划实施与重大决策落地动态跟踪监测。开展国省重大工程、典型农作物种植、美丽河湖等专题监测，推进碳汇监测及固碳能力评估等新领域工作。推进地下水监测，支撑国家地下水监测工程运行。构建多级协同分析评价机制，深化大数据、人工智能等前沿技术应用。深化“人工智能+调查监测”融合创新与垂直场景应用。统筹建成省市县共建、共享、共用的一体化综合监测网。

（二十二）促进测绘地理信息转型升级

优化实时数字三维测绘基准。打造北斗定位与数字广播融合试验区。加快实景三维湖南统筹建设与应用，协同开展二三维一体更新，推进实景三维深度融入自然资源管理业务，打造实景三维支撑自动驾驶、低空经济、文化和科技融合等新业态、新领域应用场景。持续强化航天航空遥感影像统筹，加强专题遥感数据产品开发，升级“卫星云遥”系统。打造南方丘陵多源遥感全域动态感知引领区。开展标准化地名地址数据综合治理。建设并更新全省统一、三维立体的“一张图”地理底图。推进湖南省新一代地理信息公共服务平台（天地图·湖南）建设。加强公众版测绘成果开发利用。

（二十三）加快自然资源领域信用体系建设

构建以土地、矿产两大市场和国土空间规划、测绘、地质灾害防治三大行业为主体的自然资源信用体系。健全完善自然资源领域信用信息管理制度体系。更好发挥信用信息在自然资源领域监管和治理中的作用。加强自然资源领域信用应用典型场景建设推广。

八、筑牢坚实可靠的自然资源基础支撑体系

（二十四）深入推进自然资源法治建设

推进湖南省“法治自然”建设，统筹推进自然资源重点领域立法。积极探索数字赋能监督新模式，规范行政权力运行，加强行政执法监督。进一步创新普法方式方法，打造湖南自然资源普法品牌。构建“科学立法、精准普法、严格执法、有效护法、刚性督法”的全链条法治工作格局。

（二十五）加强自然资源领域理论技术研究

围绕战略性矿产资源综合调查与利用、花垣古生物群等开展理论创新研究。聚焦天空地网一体化调查监测、国土空间规划技术、自然资源资产产权制度改革、资源绿色高效开发、生态修复与碳汇监测、地质灾害监测预警、自然资源数智赋能、地球观测与导航、深海探测技术与装备研发等开展重点攻关。加强地质基础理论、AI找矿预测和找矿靶区优选等研究，加快三维填图、智能填图、智能找矿等场景应用。

（二十六）强化自然资源领域人才支撑

持续优化人才结构，构建“需求目录+靶向引进”模式，进一步优化“30、40、50人才工程”。建立专业能力培养机制，支持中青年科技人才“挑大梁”。健全科技人才与行政管理“双线培养”机制。建立领军人才机制，畅通急需紧缺人才交流渠道，形成结构合理的人才“雁阵格局”。完善人才评价激励体系，建立以实际贡献和创新业绩为核心的评价指标和“容错免责”机制，加大科技成果奖励力度。建立高层次人才“能进能出”的动态管理机制。强化人才服务保障，实施双优创新工程。

（二十七）加强自然资源督察执法体系建设

积极探索自然资源“全域督察”，加快推进全要素全覆盖一体化督察。深化督察成果运用，压实市县整改责任。完善“五全”执法机制。推进土地、矿产、规划、测绘执法“双零”目标行动，严查重大典型违法问题。推进农村乱占耕地建非住宅类房屋、自建房安全、非法开采战略性矿产资源等专项整治行动。推进“一张图”督察执法业务场景建设。加强与公检法的行刑衔接。提升基层执法能力水平。

（二十八）系统推进自然资源财源建设

着力稳定土地出让收入，加大优质土地资源推介力度，加快土储专债项目实施进度，明确划拨土地成本入库路径，加强欠费追缴，确保应征尽征。构建多维财源体系，通过矿业权投放与产业链衔接、全域土地综合整治、组合配置、农村集体经营性建设用地入市、低效用地再开发、划拨土地“收支两条线”、碳汇、数据授权运营等，开拓资源变资产、资产引资金路径。

九、实施保障

将党的全面领导落实到规划编制实施全过程各环节。加强本规划与国家自然资源保护利用规划、省经济社会发展规划的衔接。建立健全规划实施管理机制，实行规划任务清单管理，完善规划实施年度监测和定期评估制度，确保规划目标落实。全力拓宽资金来源，加强资金统筹与绩效管理。推进规划实施信息的定期公开发布，探索规划实施的公众监督机制，加强与其他部门、企业、社会组织、个人的沟通和信息交流。

来源：湖南省人民政府