周天勇：实现5.5%经济增长供给侧必须要深化的几项重大体制改革

周天勇（东北财经大学国民经济工程实验室主任）

发展仍然是中国的第一要务，而改革是中国实现经济中高速增长的关键步骤。我主持的东北财经大学国民经济工程实验室使用自己开发的符合中国体制和国情的国民经济运算系统，对未来经济增速目标与实现目标所需的重大体制改革之间的关联进行了分析，并据此得出结论：在将经济增长速度中位数确定为5.5%的前提下，必须针对性地进行要素市场化配置、土地房屋资产化和技术产业创新体制机制三大供给侧结构性改革。

一、供给侧通过改革可以释放的巨大潜能

从供给角度模拟解析，未来供给侧的新经济增长潜能来自于以下三个方面。

1.存在规模巨大的体制性剩余要素

首先，我国国内未发挥生产作用的体制性剩余劳动力目前有13045万人。将一些人口规模较大、国土面积较大且与中国经济发展水平相当国家的数据进行比较，2022年这些国家的农业就业占总就业比率标准值为10%，而中国的实际值为24%，相差14%。据此计算，因户籍管制等一系列体制阻碍人口迁移和劳动力流动，淤积在低生产率农业领域中的剩余劳动力为10407万人。此外，鉴于国有党政事业企业中员工的冗员率在25%左右，估算体制性剩余劳动力为2637万人。两者相加剩余劳动力总共为13044万人。

其次，未发挥生产作用的体制性剩余资本为282万亿元。资本要素生产的低效率主要发生在国有非金融企业领域。2022年国有非金融企业总资产为360万亿元，其利润率数值为1.20%。相比之下，竞争性非国有企业资产利润率为5.5%，差值为4.3%。据此计算，体制性剩余资本为282万亿元。

再次，全国低利用率体制剩余性建设用地为13150万亩。根据文献研究，由于在土地领域市场基本不发挥配置资源作用，不能盘活利用的土地以浪费、闲置和低利用率的形式存在于各类产业园区、低效率国有企业、塌陷废弃工矿区、农村人空房闲宅基地、因管制不能利用的农村其他闲置建设用地等等，其剩余率高达总建设用地的21.19%。

2.规模巨大的城乡土地房屋自然资源

东财实验室通过对改革与增长因果关系的解析发现，经济增长的一个重要来源是，通过土地房屋的资产化改革可以获得货币和财富化溢值。在对1999-2022年的经济增长进行解析核算时发现，原有无偿分配、无价格的农村城郊土地，包括城镇住宅、棚改房和农村住房宅院，在转变为可交易和可进行货币化的资产后进行了有偿出让，由此发生了零到市场价格的溢值，这部分资产在1999-2022年，贡献了1.82个百分点的经济增长率，占同期GDP增长的21.75%。

东财实验室统计了自然资源性质无价格的城乡土地和房屋数量，并以影子价格法计算了其潜在的资产规模。根据计算，2022年其价值为760万亿元，2035年将增加到1158万亿元。其主要类别是：目前还不能交易（包括二级交易）和定价的农村房屋和宅基地124万亿元，村和乡镇（不包括县城）其他建设用地111万亿元，农业用地487万亿元，城镇工商物流用地、工业园区用地和矿业用地38万亿元。到2035年，按照土地房屋一定的升值率，潜在规模为1010万亿元；实施工程调水和开发土地战略，还会增加148万亿元土地资产。

3.蓄积待发的创新能力

1978年至今，恢复高考、教育正规化和普及义务教育，使中国积累了世界最大规模的人力资本，而且其质量得到了前所未有的提高。2023年，全国培育出博士133万人、硕士970万人、本科/大专21331万人。

从产业升级换代的人力和技术积累、储备及投入势头看，2023年，发明专利申请授权数量为921000项，技术市场成交额达61476亿元。2022年，全国有工程师有2059万人、科学与开发研究机构2871所，当年投入研发人员全时当量635.4万人年。

但是，需要看到的是，我国科技研发体制和机制仍存在许多问题，如知识产权保护力度不够，科技人员发明产权难以确定，院所高校人员技术创业受限，科研贡献激励机制不完善，大量应用性科研院所企业化改革不到位，科研人员非专业工作占用时间过多，轻视个人或民营技术研发，以及产业转化的诸多体制性障碍。此外，还存在科研领域纵向指导考核、行政主导科研和学阀垄断资源的官研气氛较浓，解放思想、百家争鸣、推陈出新、包容失败的开放氛围缺失等问题。这些体制机制问题仍然程度不同地阻挠着中国丰厚的科学进步、技术研发、新技术产业化等潜在生产力的释放。

二、精准推进体制改革可释放供给侧增长潜力

需要指出的是，从经济实物改革的方面看，1978年以来，先改革产品向商品转型；再改革劳动、资本和土地要素向市场化配置改革，当然前两项基本完成，但土地要素至今仍然由计划行政分配；后是，土地房屋资产化改革，从农村向城镇转移的土地进行了有偿出让流量资产化改革，城镇原有生活资料性住宅进行了资产化改革，而一部分棚改房和征用拆迁房实物安置但若允许后期出售或者当时就货币安置，都应当视为进行了资产化改革。

从未来保证实现5.5增长速度的角度看，还需要继续深化的要素市场化配置、房地产资产化和技术产业创新体制机制改革，有这样几个方面。

1.要素配置市场化改革

在户籍管理改革等方面，通过全面彻底放开户籍管制、子女随常住城镇务工家庭就地教育、住宅多元供给降低进城人口居住成本、完善进城人口社会保障等，可促进劳动力从低生产率的农村农业领域向高生产率的城镇及工商业转移配置。

在用工体制改革和机构改革方面，通过进一步深化国有企业用工体制改革，并推进省直管县、乡财县管、合并减少机构、精简非生产冗员，可提高国企劳动生产率和公共服务效率。

在有关资本配置和效率的国企改革方面，可将国有资产比率在社会总资本中的比率从2023年的38%降低至20%以下，实行淡马锡模式以利润率指标管理国有资产，或者以资产利润率为主要考核目标，硬性要求大部分国有企业利润率水平达到社会资本平均利润率，亦或大部分竞争性国有企业实行以效率较高的民营资本为主的混合所有制改革。无论采取什么样的国有经济体制改革，结果应当是全社会80%的资本要素被高效使用。

土地要素市场化配置改革方面，取消城乡建设用地和生产用地的计划管理体制，从计划行政管理体制向城乡统一市场化配置的体制转型。总非农业建设用地停止中央有关部门确定规模和分解到各中央重大项目和各省，再从省分解到重大项目和市及县的指标管理方式，建立城乡统一的土地市场，由市场供求和价格机制，盘活存量、开发增量，满足和高效地利用建设土地；废除城镇国有存量土地配置，先交由自然资源部门，再由其在行政垄断土地市场竞价出让分配的体制，国有企业、非国有企业、政事业单位、党政法机关、其他法人团体和国防军事等闲置和愿意交易的土地，均在二级竞争性市场上挂牌，任何法人和自然人都可以竞买，收入归法人所有，政府以税收的方式进行分配，为县市区税源；取消目前不同用途土地利用按照一定的规模需要由县、县市、省、有关部和国务院审批的体制，因为全国各类存量土地闲置、浪费和低利用率很高，改由二级市场调节盘活为取得所需土地的主要方式。

2.土地房屋资产化改革

有的学者不同意并建议，不要对余下的城乡无价格生活和生产资料性土地和房屋进行资产化改革。需要庆幸的是，1999年以来，特别是2010年以来，前述城镇住宅及出让土地资产化改革顽强地支撑了因人口因素造成的经济增长压力，速度并没有大跌并企稳。我们不应当轻视和忽视这一资产化改革的历史和贡献。特别需要强调的，未来中国经济增长的一个非常重要的动力，将来自于巨额城乡无价格生活资料和生产资料土地及房屋资产化改革，其形成的货币化财富溢值。我们计算，将会占到未来体制改革新增中位经济增长潜能3%的一半以上。如果不继续深化城乡房地资产化改革，未来实现经济总增长5.5%速度的可能性极小。

笔者建议在坚持土地国有和集体所有不变的前提下，延长各类土地使用年限，硬化城乡土地使用财产权，允许法人和自然人土地的使用权交易、定价、入股、出租、抵押和继承，放开城乡一级和二级市场交易。土地用途管制和建设规划应适应于社会需要的变化及其市场机制配置。对城乡自然人和法人有使用权的土地房屋，全部登记注册、确权发证；改革城乡土地和农村住宅禁止市场交易的体制，建立竞争性的土地房屋市场，放开准入并撮合定价，使其成为可以交易和抵押的资产。

3.技术产业创新体制机制改革

在通过创新提高全要素生产率方面，要（1）除政府对科研的投入外，明确创新的主体是个人，新技术产业化的主体是企业，研发资源投入和导向是市场需求。（2）解决财政投入、国有性质和集体性质等纠缠难题，明确落实个人职务发明的知识产权比例，鼓励在职科研人员以成果为本入股和合作创业。（3）进一步强制国有单位的专利和其他技术项目向社会开放，规定职务知识产权比例可以交易。（4）进一步按照知识产权比例进行收益分配，以激励智力和创新。（5）加快技术研发院所企业化经营，以市场化为导向进行所有制、经费和人事等方面的体制改革。

三、通过市场化改革可实现5.5%的中位水平经济增长

要素市场化配置改革的目的是盘活低利用率的生产要素，提高其利用率和生产率，其贡献的经济增长率为1.4个百分点。其中，劳动、资本和土地要素市场化改革对经济贡献的增长率分别为0.54、0.50和0.36个百分点。

城乡土地房屋资产化改革的目的是，将计划行政管理下无市场价值的土地和房屋货币化和财富化，使其零到市场价格溢值成为增长的强劲推动力。这一措施将会贡献1.6个百分点的经济增长率。

深化创新体制改革，争取创新全要素生产率的增长率扭负为正，使其年平均保持在0.5个百分点的水平上。除了科技体制机制本身的改革外，从中国的数据来看，体制全面改革和经济增长与创新全要素生产率增长之间互为因果、密不可分，关键是需要全面深化经济体制改革，并保持一个中高速的经济增长态势。只有这样，才能反过来从整体上加大创新全要素生产率对经济增长的贡献比例。

东财实验室预测，基础自然经济增长率部分的低中高分别为1.5%、2.0%和2.5%，其中通过创新促进全要素生产率增长，最保守估算可提高0.5个百分点的GDP增长；推进要素市场改革和城乡土地房屋资产化改革贡献的经济增长率，最保守估计为3个百分点；另外，从工程调水和开发新增建设用地方面，可获得0.5个百分点的增长率。据此，如何完成了上述改革，可以确保未来11年平均5.5%左右的国民经济增长。

注：

农业用地资产规模较大的原因是，虽然其价格较低，但是林地、草原和耕地的面积较大。

城镇工商物流用地、工业园区用地和矿业用地资产规模小的原因是，虽然价格较高，但其总面积较小。

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