周天勇：改革加快增长巨大潜能之一 体制性剩余生产要素

周天勇（东北财经大学国民经济工程实验室主任）

市场化改革加快经济增长速度专栏按：今年3到6月期间，中国人民大学全球治理与发展研究院和东北财经大学国民经济工程实验室工作论文中，形成了《从供给侧测算经济增长目标及其对改革的要求》和《从需求侧测算经济增长目标及其对改革的要求》各2万余字的上下两部分研究报告，将分篇陆续摘要发出。今天为之一。

中国经济学和政策研究界对中国增长潜能的寻找时，忽视了一个很重要的来源，就是体制性剩余生产要素。

一、渐进转轨国家的体制性剩余要素

刘易斯曾经分析过发展中国家的结构性剩余，成为发展中国家经济增长的重要来源。但中国的体制性剩余生产要素，与发展中国家结构性的农业剩余劳动力有着质的区别。后者是自然状态的农村农业社会经济以外，由于经济发展出现了一个现代的工业部门。于是相对于工业劳动生产率，在农村中堆积着巨额的剩余劳动力，相对于工业部门需要有无限的劳动力供给，直到转移完毕为止。

渐进转轨经济中，由于计划行政体制安排造成了体制性的剩余。如与中国发展水平相当的样板发展中国家，其农业就业比率2022年为10%，而发达国家的农业就业比率为3%左右，因此，这些样板发展中国家结构性农业劳动力剩余比率就为总就业的7%。然而，中国农业就业比率为24%，与样板发展中国家农业比率相差14个百分点。也就是说，占总就业14%的农业剩余劳动力并不是结构性剩余，而是阻碍人口迁移和劳动力流动户籍等一系列体制禁锢而积累的。这是一种体制性剩余

体制性剩余生产要素，劳动方面，不仅仅是上述体制性农业剩余劳动力要素，还有非农业领域的体制性剩余劳动力。如与一般国家上层建筑领域就业比率、教育医疗单位非生产和专业工作人员比率、国有企业非生产人员比率、各领域和各行业工作效率等标准值相比，如果这些领域、事业和企业中的实际比率比标准值都很高，则表明也存在着巨额的体制性剩余劳动力。

而体制性剩余资本要素方面，主要以市场竞争性企业的资本利润率为标准值，以非竞争性和竞争性程度不高的国有和集体企业为偏差值，就可以计算出体制性剩余资本的数量。

体制性剩余土地要素方面，我们可以用其他市场经济各行业用地、产值、产量、服务等标准值，与中国各行业实际值相比，或者抽样调查各行业的土地浪费和闲置率。可以推算出体制性剩余土地数量。

因此，中国作为一个发展中国家，并不仅仅是结构性的农业剩余劳动力，还有体制性的城乡剩余劳动力；不仅仅是单一要素体制性剩余，而是劳动、资本和土地，都存在着体制性剩余。

1978年以来计划行政体制向市场配置体制的改革，释放了大量的体制性剩余要素，解放了巨大的生产力，使中国保持几十年的高速增长。但是，人口迁移劳动力流动、资本配置向国有倾斜、土地计划行政管理方面的体制仍然存在，而且各种行政规定、资质、审批、评价和备案等干预资源和要素市场配置的体制无处不在，因而，造成各种要素的闲置、浪费和低效利用。

二、中国劳动资本土地等要素体制剩余数量

劳动、资本和土地要素是产出的投入源泉，体制扭曲或者使要素不能流动到最有效率的地区、行业和企业之中，形成要素在投入产出装置前端的淤积，发生了要素闲置；或者由于投入转换为产出的装置低效率，装置投入端要素流入相对多但出口端产出流量相对少的不平衡状态，实际上发生了要素投入的浪费和低利用，即未发挥应有的作用。这两种情况，都表明要素有体制性剩余。据实验室估算，其规模巨大。

1、体制性剩余劳动力数量

最保守估计，2022年农村体制性剩余劳动力在1.2亿人左右。根据农业劳动生产率和耕地面积进行计算：每一农业劳动力在耕地上净产出400元/亩左右，即使不计耕地的地租成本，也需要120亩土地，才能与外出务工收入农民工的年收入相近。全国19亿亩耕地，则需要1692万农业劳动力。还需要提到的是，农村第二第三产业劳动生产率也比城镇低。

行政事业单位和国有企业体制性剩余劳动力的积累和呆滞规模约3000万人。这部分员工的编制和定岗准入数量不受市场约束，而是根据行政事业需要和国企自身意愿确定，其工资水平由人力资源和社会保障部门、行政事业单位决策确定，用人行政企事业单位一般无法解雇员工。改革开放后，特别是近些年不计成本地增加社会管理人员，在行政事业和相关的外包雇佣领域，积累了越来越多的体制扭曲性剩余劳动力。

2、体制性剩余资本数量

2022年国有企业体制性剩余资产规模为282万亿元。当年国有资产总额为360万亿元，总资产利润率为1.20%，市场竞争性企业资产利润率为5.5%，低效率造成的利润损失规模为15.49万亿元。而利润损失规模除以5.5%的标准利润率为282万亿元，表明这部分资产因低利用率没有发挥应有的作用，也可以看成是一种体制性剩余。如果对国有经济和企业进行大力度的改革，会成为经济增长加速的潜在生产要素。

3、土地要素计划行政配置的低效率和体制性剩余

计划体制中，对资源的配置是纵向的，指令机关感受不到横向的社会和市场对土地房屋资源需要的千变万化的信号。在配置上形成资源供给与需要之间数量、结构和时机诸多方面的错位，造成资源极大的浪费、闲置和低利用。

阻碍人口和劳动力向城镇及工商业迁移的体制，农村宅地和承包耕地不能市场化退出，城镇常住务工人口不能市民化，城镇土地禁止法人二级市场交易配置，造成土地大规模的闲置浪费。

向城市流动人口需要三处居住用地。农村建设用地中，大部分中青年农民外出务工，从居住用地需要看，在村中要有住宅用地，相当多村民在建制镇和县城中购房用于结婚和养育在城镇上学的子女，在城镇务工的2.5亿农村户籍人口在城镇中还需要有居住地方，于是一个家庭需要在三处供给他们居住的土地。并且，由于农村居民常年在外务工，相当多农村户籍在城镇常住居民还有了稳定的工作，使得农村住院空心化现象比较普遍，宅地闲置率在40%左右。

土地长期和大规模闲置及低利而用无法盘活。从城镇土地存量方面看，许多国有企事业单位土地、政府和国防用地，随着产业结构高速，城市和交通发展变化，一些土地被闲置，利用率不高；一些人口密集和级差地租较高的区域，其土地和房屋不能用于商业办公和服务；一些城市和交通枢纽土地用途需要退二进三，一些国有企业亏损破产土地闲置；等等。然而，根据目前的体制，土地由土地管理部门收取，再按照计划行政管理，或者划拨给需要土地的党政事业单位，或者在行政垄断的市场上竞价出让给房地产开发商和从事生产工厂及商业设施建设的用地者。而原有的土地使用者则千方百计地不让土地管理部门将土地收回。也有的国有企业破产后，由于职工工资、上交社保、供应货款、银行贷款和投资纠纷等原因，土地管理部门也无法和不愿意收回土地进行再配置。

巨额体制性剩余土地和房屋要素。2022年，体制性剩余建设用地15188万亩，占城镇村、工矿和产业园区等建设用地53951万亩的28.15%。由于土地和农村住宅要素及资料市场化程度最低，目前基本还处于以计划和行政为主的管理之中，市场机制在优化分配土地要素和资源方面基本不起作用。土地计划和行政管理根本无助于各类土地要素利用和配置效率的提高，而且造成各类土地大规模闲置和低利用。造成体制性要素剩余最多的领域就是土地领域。东财实验室匡算，2022年农村居住用地存量16989万亩，即使按照农村户籍人口计算，体制性闲置和低利用村庄居住用地规模至少在8641万亩；村乡建制镇（不包括县城和住宅用地）其他建设用地12513万亩，其中体制性剩余用地2502万亩；工矿和产业用地9783万亩，闲置和低利用率占30%，体制性浪费土地规模在2935万亩左右；城镇和县城建设用地11100万亩，其中闲置和低利用土地比率大约在1110万亩左右。

除此之外，还有体制性剩余耕地24882亿亩，占总耕地191402万亩的13%；而从城镇写字商服楼和其他楼宇资产看，体制性剩余12.4亿平米，闲置率为30%。

东北财经大学国民经济工程实验室模拟预判，未来供给侧新经济增长潜能的来源之一是，巨额的体制性剩余劳动力、资本和土地分为生产要素通过市场化配置改革，将其盘活利用，提高其生产效率，将成为增长的强劲动力，未来中位数将贡献1.4%的新经济增长率。

参考文献：

周天勇：《二元体制经济学—增长解释与前景展望》，格致出版社2023年11月出版第65-77页。

周天勇：《体制剩余：转轨经济学的一个重要范畴——体制性剩余要素市场化改革及经济增长的新潜能》，《学术月刊》2021年第4期。

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