国盛证券熊园：2025年财政赤字率有望史上最高

来源：熊园观察

近半月，接连发布市值管理指引、支持专项债收储、房地产税收新政等，一线城市均取消普宅和非普标准。我们对每半月重大政策进行跟踪：1）中央、部委重要会议与政策；2）地方政策；3）行业与产业政策。

核心观点：总体看，近期一揽子增量政策持续加码，包括国常会研究推动平台经济发展，商务部发布稳外贸9条，证监会发布市值管理指引，多部门发布稳地产举措（房地产税收新政、支持专项债收储、一线城市取消普宅和非普标准等）。继续提示：当前政策的底层逻辑已转变，短期紧盯3点：

1）年内政策的接续，包括提前下达2025年部分专项债额度，新一轮设备更新和消费补贴政策（近期商务部已表态将提前谋划明年汽车以旧换新接续政策）。

2）12月政治局会议和中央经济工作会议，关注对明年的政策定调，我们预计：2025年GDP目标可能仍定5%左右的偏高水平（4.5%以上应是底线目标）；2025年一般赤字率3.5%以上（更可能4%以上），扩大专项债规模至4.5万亿以上，扩大特别国债规模至2-3万亿以上，对应看2025年全口径赤字率（广义赤字率）可能接近9%甚至更高，预示明年赤字率有望成为有统计以来史上最高。

3）特朗普可能的关税升级，一旦落地，预示我国政策宽松空间将进一步打开。此外，更多新的增量政策应正在储备、并有望陆续出台，可能的包括：年底再降准、明年一季度进一步降息，提高生育补贴等人口相关的举措，中央更大程度的参与地产收储，设立更多区域发展规划，筹划更多大型基建项目等。

1、总体看，近期一揽子增量政策持续加码，有5大焦点：

一、是11.22国常会研究推动平台经济健康发展，本次落脚于推动平台经济服务于“扩内需、稳就业、惠民生、赋能实体经济、发展新质生产力”，首提“增强平台经济领域政策与宏观政策取向一致性”，尤其是“壮大工业互联网平台体系，支持消费互联网平台企业挖掘市场潜力”等；

二、11.22商务部发布会解读《关于促进外贸稳定增长的若干政策措施》，也特别提到要“指导和帮助企业积极应对国外不合理贸易限制措施”，对于美国计划对中国征收60%关税，商务部回应，一方面依靠新发展格局从内部化解和抵御外部冲击带来的影响，另一方面也表态“愿与美方开展积极对话，拓展合作领域，管控分歧”；

三、11.20国资委理论学习中心组集体学习会，及11.12地方国企改革和监管工作视频会，均更为强化国企职能定位（科技创新、产业控制、安全支撑）和强化量化考核（增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比以及品牌价值）；

四、11.15证监会发布《上市公司监管指引第10号—市值管理》，明确7种市值管理方式，对主要指数成份股公司和长期破净公司也有专门要求，深圳、上海、江西、四川等地相继发布并购重组支持政策，往后看，重点关注行业并购重组动作、上市央国企（有明确考核要求）、长期破净公司等；

五、多部门跟进发布多项稳地产举措，包括11.13财政部等房地产税收新政，下调契税、增值税、土地增值税预征率下限；11.12自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》；此外，一线城市均取消普宅和非普标准，广州将房票安置范围扩大至全市。

其他可关注：财政部正在制定提前下达部分2025年新增专项债限额方案，国务院将全体公民假期增加2天。

2、具体看，近半月重大政策如下：

重要会议与政策：聚焦稳增长、稳地产、稳信心，关注市值管理、专项债收储等。

地方政策：广东“采取超常规力度推进重大项目建”，多地出台并购重组支持政策。

行业与产业政策：一线城市均取消普宅和非普标准；6城将开展eVTOL试点。

报告摘要

一、重要会议与政策：聚焦稳增长、稳地产、稳信心，关注市值管理、专项债收储等。

1、重要会议：关注国常会推动平台经济发展、稳外贸9条、稳市场、国企改革新任务等。

>11.22国常会研究推动平台经济健康发展有关工作，倾向于认为，短期推动平台经济服务于“扩内需、稳就业、惠民生、赋能实体经济、发展新质生产力”，首提“增强平台经济领域政策与宏观政策取向一致性”，尤其是“壮大工业互联网平台体系，支持消费互联网平台企业挖掘市场潜力，强化平台经济领域数据要素供给，促进数据依法有序跨境流动”。

>11.22商务部参加国新办发布会，解读《关于促进外贸稳定增长的若干政策措施》，总体看，从加大金融支持力度、培育外贸新动能、强化外贸企业服务保障3方面出台了9条举措，举措也特别提到“指导和帮助企业积极应对国外不合理贸易限制措施”。对外，商务部也回应了对于美国计划对中国征收60%关税，一方面依靠新发展格局从内部化解和抵御外部冲击带来的影响，另一方面也表态“愿与美方开展积极对话，拓展合作领域，管控分歧”并也提到加征关税终将由进口国消费者和最终用户来支付。

>11.20国资委理论学习中心组集体学习会暨厅局级干部研修班，及11.12地方国企改革和监管工作视频会议，对后续国资国企工作部署可理解为更为强化职能定位和强化量化考核。具体看，职能定位上，要“更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用”；考核管理上，要要“一企一策”完善国企考核评价制度，“构建目标管理体系，推动提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比以及品牌价值‘五个价值’”。

>11.10证监会近日召开两场行业机构座谈会，证券公司、公募和私募基金参会，作为资本市场重要的中介机构、专业服务机构，证券基金机构要在4方面发挥重要作用，包括“全面深化资本市场改革、促进资源优化配置、推动企业发展壮大、服务中国式现代化进程”。

2、部委政策：稳增长、稳信心，关注市值管理指引、专项债收储、房地产税收新政等。

>11.19据证券时报，财政部已将6万亿元债务限额下达各地，且正在制定提前下达部分2025年新增专项债券限额工作方案，以更好保障重点领域重大项目资金需求。

>11.15证监会发布《上市公司监管指引第10号—市值管理》，明确7种市值管理方式，包括并购重组、股权激励和员工持股计划、现金分红、投资者关系管理、信息披露、股份回购以及其他合法合规的方式，分类看，对主要指数成份股公司和长期破净公司有专门要求。往后看，重点关注行业并购重组动作、上市央国企（有明确考核要求）、长期破净公司等。

>多部门跟进发布多项稳地产举措，包括：11.15财政部等联合印发通知，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市；11.13财政部等发布《关于促进房地产市场平稳健康发展有关税收政策的公告》，本次房地产相关税收政策调整是本轮一揽子稳增长政策的重要组成部分，是稳地产的税收政策安排、本次调整主要集中在契税和增值税方面，土地增值税预征率下限也有调降，有助于降低居民购房成本、缓解房企现金流压力，对于稳定房地产市场具有重要意义；11.12自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，前期10.12财政部发布会“允许专项债用于收储”政策的具体落地。

>11.12国务院发布关于修改《全国年节及纪念日放假办法》的决定，以优化增加假期推动扩内需，主要涉及两方面：一是全体公民放假的假日增加2天；二是全体公民放假的假日，可合理安排统一放假调休，结合落实带薪年休假等制度，实际形成较长假期。

二、地方政策：广东“采取超常规力度推进重大项目建”，多地出台并购重组支持政策。

地方继续部署增量政策，稳增长、稳信心，深圳、上海多地出台并购重组支持政策，包括广东全省经济工作调度会议，扩投资居首位、“采取超常规力度推进重大项目建设”；此外，近期一大关注点是继证监会发布市值管理指引后，深圳、上海、江西、四川等地相继发布并购重组支持政策，深圳还计划建设并购重组后备资源库，丰富上市公司并购重组融资渠道。

三、行业与产业政策：一线城市均取消普宅和非普标准；6城将开展eVTOL试点。

1、一线城市均取消普宅和非普标准，广州扩大房票安置范围至全市。近期各地继续松地产，落实9.26政治局会议要求，包括一线城市均取消普宅和非普标准，落实财政部等进一步优化房地产税收政策。此外，广州将房票范围扩大为市内全域新建商品房，以保证被征拆户有能够均等享受与商品房同样居住质量的机会，满足更加灵活、多元和个性的安置购房需求。

2、低空经济加快推进，6城将开展eVTOL（电动垂直起降飞行器）试点。11.18中国航空运输协会表示，将在六个城市开展eVTOL（电动垂直起降飞行器）试点，六个试点城市初步确定为合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆。试点文件对航线和区域都有相关规划，对600米以下空域授权部分地方政府，意味着相关地方政府要承担更多管理责任。

正文如下：

一、重要会议与政策：聚焦稳增长、稳地产、稳信心，关注市值管理、专项债收储等。

1、重要会议：关注国常会推动平台经济发展、稳外贸9条、稳市场、国企改革新任务等。

国常会：推动平台经济服务于扩内需、稳就业、惠民生、强产业

事件：11月22日，国常会研究推动平台经济健康发展有关工作。

核心要点：要进一步加强对平台经济健康发展的统筹指导，加大政策支持力度，壮大工业互联网平台体系，支持消费互联网平台企业挖掘市场潜力，强化平台经济领域数据要素供给，促进数据依法有序跨境流动，增强平台经济领域政策与宏观政策取向一致性。要规范市场竞争秩序，健全常态化监管制度，推动平台企业规范经营、有序竞争、提升质量，促进各方主体互利共赢。

简评：倾向于认为，短期推动平台经济服务于“扩内需、稳就业、惠民生、赋能实体经济、发展新质生产力”，首提“增强平台经济领域政策与宏观政策取向一致性”，尤其是“壮大工业互联网平台体系，支持消费互联网平台企业挖掘市场潜力，强化平台经济领域数据要素供给，促进数据依法有序跨境流动”。

商务部：促进外贸稳定增长9条

事件：11月22日，商务部参加国新办发布会，解读《关于促进外贸稳定增长的若干政策措施》。

简评：总体看，从加大金融支持力度、培育外贸新动能、强化外贸企业服务保障3方面出台了9条举措，举措也特别提到“指导和帮助企业积极应对国外不合理贸易限制措施”。对外，商务部也回应了对于美国计划对中国征收60%关税，一方面依靠新发展格局从内部化解和抵御外部冲击带来的影响，另一方面也表态“愿与美方开展积极对话，拓展合作领域，管控分歧”并也提到加征关税终将由进口国消费者和最终用户来支付。

国资委：国资国企要明确定位、加强考核

事件：11月19日-20日，国资委举办理论学习中心组集体学习会暨厅局级干部研修班；11月12日，召开地方国企改革和监管工作视频会议。

11.20国资委举办理论学习中心组集体学习会暨厅局级干部研修班：加快健全与高水平社会主义市场经济体制相适应的国有企业运营机制和国资监管体制，推动中央企业增强核心功能、提升核心竞争力，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。要构建目标管理体系，推动提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比以及品牌价值“五个价值”深度融入国资央企工作。要深入分析制约中央企业效益持续增长的核心因素，积极转变利润结构、增长结构。要推动中央企业穿越经济周期，支持企业开启增长的“第二曲线”，加强新领域新赛道出资人政策供给，健全精准化、长周期的考核评价体系和政策支持体系，探索更加有效的尽职免责机制，引导企业树立正确的发展观，实现更多依靠创新驱动的内生型增长。

11.12地方国企改革和监管工作视频会议：要坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题，有效防范化解风险隐患。要健全国有企业推进原始创新制度安排，强化企业科技创新主体地位，因地制宜发展新质生产力，提升安全支撑能力。要“一企一策”完善国企考核评价制度，开展国有经济增加值核算，引导国企切实把主责主业饭碗端稳端牢。要推进国有资本“三个集中”，推动国企进一步突出主业、聚焦实业，当好长期资本、耐心资本、战略资本。要坚持和加强党对国有企业的全面领导，以钉钉子精神抓好各项改革任务落实，奋力打开国企改革发展新天地。

简评：对后续国资国企工作部署可理解为更为强化职能定位和强化量化考核。具体看，职能定位上，要“更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用”；考核管理上，要要“一企一策”完善国企考核评价制度，“构建目标管理体系，推动提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比以及品牌价值‘五个价值’”。

证监会：证券基金机构座谈会

事件：11月10日，据证监会官网，证监会近日在上海召开两场行业机构座谈会，与证券公司、公募基金和私募基金负责人代表深入交流。

核心要点：证监会提出，证券基金机构是资本市场重要的中介机构、专业服务机构，在进一步全面深化资本市场改革、促进资源优化配置、推动企业发展壮大、服务中国式现代化进程发挥着重要作用。加快提升投行、投资、投研等专业能力，培育核心竞争力，有效服务投资融资等各方需求，促进市场功能更好发挥；提高内控和治理水平；处理好功能性和盈利性的关系，健全投资者保护工作机制，加强投资者服务；对标对表“五要五不”的要求，合力塑造良好行业文化；要跳出行业看全局，更加积极参与进一步全面深化资本市场改革。

2、部委政策：稳增长、稳信心，关注市值管理指引、专项债收储、房地产税收新政等。

自然资源部：支持专项债收储

事件：11月12日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》。

核心要点：运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。各地要提高政治站位，主动担当作为，积极做好地块筛选和项目储备，推动专项债券资金加快落地，切实做到规范操作、有章可循、从严管理、精准高效。优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。

财政部等：发布房地产税收新政

事件：11月13日，财政部、税务总局、住房城乡建设部发布《关于促进房地产市场平稳健康发展有关税收政策的公告》（详见前期报告《一文读懂房地产税收新政》）。

简评：本次房地产相关税收政策调整是本轮一揽子稳增长政策的重要组成部分，是稳地产的税收政策安排、本次调整主要集中在契税和增值税方面，土地增值税预征率下限也有调降，有助于降低居民购房成本、缓解房企现金流压力，对于稳定房地产市场具有重要意义。往后看，继续提示：当前政策的底层逻辑已转变，尤其是中央加杠杆的想象空间明显打开，更多新的增量政策应正在储备、并有望陆续出台，短期紧盯12月的政治局会议和中央经济工作会议。

1、背景看，本次房地产相关税收政策调整是本轮一揽子稳增长政策的重要组成部分，是稳地产的税收政策安排。

2、当前看，个人在房地产交易过程中，买方主要涉及契税、印花税，卖方主要涉及增值税及附加、个人所得税、土地增值税、印花税等，相关税率主要与房屋套数、购房时间、住宅性质等挂钩。

3、本轮税收政策调整主要集中在契税和增值税方面，契税调整了税率划分标准（一线城市二套房契税有调降），对一线城市的普宅和非普宅挂钩的增值税做了调整。此外，还将各地区土地增值税预征率下限统一调降0.5个百分点。

4、影响看，契税划分标准的调整、一线城市非普宅增值税的调整有助于降低居民购房成本，土地增值税预征率的下调则有助于缓解房企现金流压力，对于稳定房地产市场具有重要意义。

财政部：正在制定提前下达2025年新增专项债限额工作

事件：11月19日，据证券时报，财政部已将6万亿元债务限额下达各地。

核心要点：财政部已将6万亿元债务限额下达各地，指导督促地方抓紧履行法定程序。部分省份已经启动发行工作，加快政策落实落地。财政部正在制定提前下达部分2025年新增专项债券限额工作方案，更好保障重点领域重大项目资金需求，发挥政府债券资金对经济回升向好的重要作用。

证监会：正式发布市值管理指引

事件：11月15日，证监会发布《上市公司监管指引第10号——市值管理》。

核心要点：要求上市公司以提高公司质量为基础，提升经营效率和盈利能力，并结合实际情况依法合规运用并购重组、股权激励、员工持股计划、现金分红、投资者关系管理、信息披露、股份回购等方式，推动上市公司投资价值合理反映上市公司质量。《指引》明确了上市公司董事会、董事和高级管理人员等相关方的责任，并对主要指数成份股公司制定市值管理制度、长期破净公司披露估值提升计划等作出专门要求。同时，《指引》明确禁止上市公司以市值管理为名实施违法违规行为。

简评：明确7种市值管理方式，包括并购重组、股权激励和员工持股计划、现金分红、投资者关系管理、信息披露、股份回购以及其他合法合规的方式，分类看，对主要指数成份股公司和长期破净公司有专门要求。往后看，重点关注行业并购重组动作、上市央国企（有明确考核要求）、长期破净公司等。

财政部等：进一步扩大城中村改造范围至300个地级及以上城市

事件：11月15日，财政部、住建部等联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作。

核心要点：城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市。通知明确，地级城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目，均可纳入政策支持范围。

国务院：修改《全国年节及纪念日放假办法》

事件：11月12日，国务院发布关于修改《全国年节及纪念日放假办法》的决定。

核心要点：主要涉及两方面：一是全体公民放假的假日增加2天，即农历除夕、5月2日，增加后春节放假4天（农历除夕、正月初一至初三），劳动节放假2天（5月1日、2日）。二是全体公民放假的假日，可合理安排统一放假调休，结合落实带薪年休假等制度，实际形成较长假期。除个别特殊情形外，法定节假日前后连续工作一般不超过6天。

二、地方政策：广东“采取超常规力度推进重大项目建”，多地出台并购重组支持政策。

地方继续部署增量政策，稳增长、稳信心，深圳、上海多地出台并购重组支持政策，包括广东全省经济工作调度会议，扩投资居首位、“采取超常规力度推进重大项目建设”；此外，近期一大关注点是继证监会发布市值管理指引后，深圳、上海、江西、四川等地相继发布并购重组支持政策，深圳还计划建设并购重组后备资源库，丰富上市公司并购重组融资渠道。

三、行业与产业政策：一线城市均取消普宅和非普标准；6城将开展eVTOL试点。

1、一线城市均取消普宅和非普标准，广州扩大房票安置范围至全市。近期各地继续松地产，落实9.26政治局会议要求，包括一线城市均取消普宅和非普标准，落实财政部等进一步优化房地产税收政策。此外，广州将房票范围扩大为市内全域新建商品房，以保证被征拆户有能够均等享受与商品房同样居住质量的机会，满足更加灵活、多元和个性的安置购房需求。

2、低空经济加快推进，6城将开展eVTOL（电动垂直起降飞行器）试点。11.18中国航空运输协会表示，将在六个城市开展eVTOL（电动垂直起降飞行器）试点，六个试点城市初步确定为合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆。试点文件对航线和区域都有相关规划，对600米以下空域授权部分地方政府，意味着相关地方政府要承担更多管理责任。