全国土地政策“8·31大限”十年：得失寸心知

刚刚过去的8月31日，对于房地产来说，是个很有纪念意义的日子。

2004年8月31日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”)，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。在此之前，各省区市不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权，以前盛行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停。而全国土地政策正式实施的2004年8月31日，也被业界称为“8·31大限”。

十年间，中国房地产行业蓬勃发展，土地市场也经历了天翻地覆的变化，而“8·31大限”可谓对行业影响深远。有人认为，土地交易基本上由协议出让变为招拍挂，一些囤地、腐败等现象得到了有效遏制，公平公正的土地交易原则深入人心；而另一些人则有不同的看法，认为一路走高的地价带动房价飙升，土地的大体量和高价格也让很多中小企业“断粮而死”。

“很多历史演进，都有一定的内在脉络。 8·31大限 影响主要在两个方面，第一，地方政府垄断土地一级市场供应，二级市场没有相应放活，这样必然会导致政府在垄断的格局下获得高收益，就会不断想办法去扩大这种收益；第二，政府出于便利考虑会倾向于供应大面积的宗地，必然导致大开发商的崛起。” 浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰说。

不断规范的土地交易

“8·31大限”的出现，从某种程度上讲，是因缘的结果。既有土地交易制度改革的需要，也受到彼时宏观经济环境的影响。

2004年以前的土地市场，远没有现在这么规范。彼时的土地主要是通过协议转让的方式交易，这一方式为暗箱操作和寻租提供了肥沃的土壤。土地协议转让的交易方式亟待被更公平公正的方式取代。

而2004年前后的经济环境，则对“8·31大限”的到来起到了非常直接的影响。2004年年初，相关部门在分析当时的形势时认为，当时经济运行中的突出问题是投资增长过快、新开项目过多、在建规模过大、投资结构不合理以及某些行业的盲目投资和低水平重复建设等。对此，指出要加强宏观调控，调控的两个具体“闸门”是金融和土地。这意味着土地资源的配置被纳入宏观调控。

“8·31大限”就是在这样的背景下应运而生。

杨遴杰也指出：“2004年左右开始的宏观经济过热其实是由货币超发造成的，加入世贸之后，连年的外汇储备快速增长导致了我们被动超发了一些货币。进出口失衡部分的外汇，都由央行发钞买下来。由于投资渠道较窄，超发的货币进入投资市场，房地产自然就被盯上了。货币超发，正好赶上 8·31大限 。”

“8·31大限”之后，我国的土地交易制度经历了不断完善和改进。

亚豪机构市场总监郭毅介绍，这些年，土地交易的很多配套都相继出台，“限房价竞地价、限地价竞房价、竞建保障房、异地配建、无偿代建、配套医院等都是这些年可以看见的变化。”

“8·31大限”之前的土地交易绝大部分采用协议转让方式。协议转让为暗箱操作和权力寻租提供条件和生存土壤。而改协议转让方式为招拍挂，有效地规避了土地交易过程中的弊端。“8·31大限”之后，所有的土地都是通过政府部门以公开招拍挂的方式交易，土地私下转让和交易基本绝迹。

招拍挂也为开发商提供了公平竞争的机会，区域房地产公司独霸地方的局面被打破，房地产资源出现了合理的流动和整合。

不过，开发商面对政策和土地交易方式的转变，也经历了阵痛和行业洗牌。招拍挂对开发商来说，是土地成本的上升和利润空间的压缩。一些资金实力并不雄厚的开发商在新政之后经历了转型和并购。

土地供应主体需多元化

据国土资源部数据统计，全国土地出让价款从2001年的1296亿元到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计达19.4万多亿元。

地价的高速增长，导致房价上升，进而又推动了拆迁成本。房地产行业似乎进入一个怪圈。有业内人士认为，地价的上升与“8·31大限”的实施有直接关系。

然而，郭毅认为，招拍挂是影响房价走高的一个因素，但不是推高房价的因素，城市价值的提升、土地一级开发成本的增高等，都对地价和房价有直接的影响，“光靠土地推也推不高。虽然拿地费用很高，但开发商还是有较高利润率。”

另一个被外界担心的是，“8·31大限”之后土地出让变为招拍挂，由此，部分地方产生了对土地财政过度依赖的状况。杨遴杰指出：“土地财政不仅仅包括土地出让金，还包括大规模的开发带来的税费的增加，很高的土地价格也可以让政府拿土地去抵押，政府已经形成了这样一种发展模式，并且深陷其中，尤其是抵押贷款这块，数量非常庞大。”

实际上，自土地招拍挂以来，各地的实行也有调整。

在业内看来，政府还可以在两个方面做得更好，一是在土地一级开发的基础设施配建上，二是在盘活存量上。“今年已经有多元化供应尝试，目前盘活存量的还是市属用地，可以扩大范围，把所有开发企业或国有企业的存量都调动起来。改变土地性质这块，国土部门可以和规委相互协调；而在打击囤地方面，整个地块超过两年未动工就会被纳入监管，但实际上有的企业是分批次拖延。对于囤地的行为还是应该更紧密地监控。”郭毅如是说。

而对于整体的土地交易及相关制度和政策改革，接近国土资源部的人士表示，最根本的还是打破政府议价把控，多元化、多主体化供应土地，“现在也在讲集体建设用地入市、缩小征地范围。最主要的切入点是集体建设用地入市。如果真的能够做到集体建设用地入市，同钱同价，和国有土地的供地方式一样，就会好很多。”

联系到房企的开发，该人士则指出，房地产企业也是普通的企业，应该按照正常的方式去运作。政府应该努力让市场正常化，而不是过分强调让某一方获得过多利润。