以法治引领黄河流域生态保护和高质量发展的焦作探索

河南是黄河流域生态屏障的支撑带、千年治黄的主战场、沿黄经济的集聚区和黄河文明的孕育地，在推动黄河流域生态保护和高质量发展战略落地落实中责任重大、使命光荣。5年来，河南人民牢记嘱托、勇担使命，深入贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展以及视察河南重要讲话重要指示，构建以《河南省黄河流域生态保护和高质量发展规划》为核心的“金字塔”式型规划政策体系，出台多部有关黄河生态治理的地方法规，创新开展“河长+检察长”工作模式，实施一系列工程项目和首创活动，奋力开创新时代“黄河大合唱”新局面。焦作市积极践行习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平经济思想，通过政策规划和法律实施巩固北部山区、大沙河生态等治理成果，走出了具有焦作特色的黄河流域生态保护和高质量发展新路。

一、在资源枯竭与转型发展中探索生态保护路径

坐落于太行山脉南麓与黄河北岸之交的焦作，是黄河流域的关键节点城市，下辖解放区、中站区、马村区、山阳区、修武县、博爱县、武陟县、温县、沁阳市、孟州市等6县（市）4区，黄河流域面积1923平方千米，占全市面积47.2%，境内的沁河、蟒河、滩区涝河与黄河连通。孟州市是黄河出山口，黄河自此冲出峡谷涌入辽阔平原，形成自孟州以东至郑州、开封、兰考的“地上悬河”奇观。武陟县，被誉为“中国黄河文化之乡”，地处黄河中下游分界，境内拥有黄河流域现存规模最大、规格最高且保存最完整的黄河河神庙——嘉应观，黄河由此往下频繁泛滥。此外，洛水在温县汇入黄河，河洛文化与太极拳文化在此交相辉映。

焦作北部山区矿产资源丰富，煤炭规模化开采超过百年，资源型产业占比一度超过九成，但产业层次不高、结构单一问题突出，资源驱动型发展模式不可持续。二十世纪九十年代煤炭开采业进入衰退期，焦作可开采资源量减少、环境污染和资源浪费、经济结构失衡等问题集中暴露，偏煤偏重的产业结构带来的高污染和高排放问题制约低碳经济发展。随着城镇化率不断提高，人口集聚和产业集群给流经焦作市城区最大的一条行洪河道——大沙河带来生产和生活用水污染，淤积的主槽造成排洪能力严重下降，擅采河砂等问题屡禁不止。面对时代危机，焦作人民痛定思痛，推动城市绿色转型和高质量发展，由地下矿产开采转向地上旅游开发，全面延伸产业链条。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应时代发展趋势和人民对美好生活的向往，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中。焦作以生态保护为优先，积极探索保护和利用生态环境新路径。市委、市政府明确“两取缔一整顿一恢复”的思路，对北山的治理更加严格。2016年推进关系焦作长远发展和绿色发展的严打北山私采滥挖反弹、巩固北山治理成效攻坚战。413个非法采矿点、1028个非法矿产品经营加工点和63家到期非煤矿山企业，在2个月内全部取缔。

2018年，焦作牵头成功申报河南省南太行地区山水林田湖草生态保护修复试点工程，布置包括大沙河水生态环境治理项目、南水北调城区段生态保护项目、矿山地质环境治理项目、太行山猕猴自然保护区生物多样性保护项目在内的四大类35个子项目。面对水体恶化和群众期盼，焦作当年启动大沙河生态环境治理项目，系统进行防洪治理、生态引水、岸线整治、植树绿化等，开展“四治一护”。精准治臭，排查整治15条城市黑臭水体，城区生活污水全部截污纳管、集中处理；强力治污，搬迁改造96家企业，整治大沙河入河排污口；科学治河，调查大沙河渔业、水生态环境现状，实施水生态治理修复；系统治畅，联通城市水系，形成多源互济格局，保障河流生态流量；加强管护，全面推行河长制改革，建立市、县、乡、村四级河长体系。

二、出台发展规划纲要和8部涉及生态文明建设法规

习近平总书记强调：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。焦作深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，健全“党政同责、一岗双责”领导机制，在省内率先成立黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，持续推进中央和省级生态环境保护督察整改，印发《焦作市黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要（2021—2030年）》，连续出台焦作市黄河流域生态保护和高质量发展工作要点，动员全市上下共同抓好大保护、协同推进大治理。

推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制。作为老工业基地、中部地区资源枯竭城市转型代表和南水北调中线工程总干渠唯一从中心城区穿越的城市，焦作结合本地情况贯彻落实《中华人民共和国黄河保护法》、《河南省黄河河道管理条例》、《河南省云台山保护条例》，将习近平总书记提出的“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”等法治伦理价值取向融入生态环境立法和立规实践的全过程。依据“健全法规、依法治山、堵疏结合、严管重罚”的治理北山思路和“坚持生态优先、绿色发展、科学规划、系统治理、保障安全”的大沙河保护原则，结合获得地方立法权的新情况，焦作总结生态环境治理和保护成功经验，先后启动北山和大沙河保护立法工作。一方面，坚持问题导向和目标导向，深入调查研究，奔着解决问题去立法，及时把改革成果上升为法律制度；另一方面，研究相关上位法的原则和规定，使其与焦作实际相结合、相贯通。

2017年3月10日，具有地方特色、精细管用的《焦作市北山生态环境保护条例》颁布实施。条例共6章45条，包括总则、规划与管理、保护与利用、监督检查、法律责任和附则，涉及68部上位法，超越了条块分割、多头管理的体制机制，从很大程度上解决了查处难、立案难和执行难的问题。2021年，《焦作市大沙河保护条例》制定出台，共6章47条，包括总则、规划与建设、防治和保护、监督和管理、法律责任、附则。条例严抓“四水同治”，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单要求。实施后，大沙河水质持续好转，沿河环境面貌明显改善，河道防洪能力由过去的不足10年一遇提升到目前的50年一遇，2022年被省生态环境厅评为首批省级美丽河湖优秀案例。

焦作加快推进生态文明制度体系建设，陆续出台实施《焦作市公园管理条例》、《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》、《焦作市城市绿化条例》、《焦作市大气污染防治条例》、《焦作市生活垃圾分类管理条例》、《焦作市全域旅游促进条例》等6部涉及生态文明建设的地方性法规，在完善生态保护法规体系建设、依法保护黄河中焦作走在了全省前列。

三、全面系统科学精准深化生态文明体制改革

二十届三中全会提出，要优化黄河流域生态保护和高质量发展机制，并将其作为健全宏观经济治理体系中完善实施区域协调发展战略机制的重要方面。习近平总书记强调，要认真贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，牢牢把握重在保护、要在治理的战略要求，以进一步全面深化改革为动力，开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面。生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的深刻变革，必须统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打好法治、市场、科技、政策“组合拳”，全面系统科学精准深化生态文明体制改革。

一要构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载力，发挥本地比较优势，以保护为主适度有序开发，优化重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区三大空间格局。聚焦保护和利用两大主题，焦作与中国科学院地理科学与资源研究所合作编制《焦作市北山生态环境保护和利用总体规划》。规划确立生态优先、绿色发展；保护为重，科学利用；市场主导、政府引导；统一规划、统筹推进；创新机制、强化监管等五项原则。依托北山现有城乡、水系、重要生态资源以及特色林果等分布格局，规划明确其华北生物多样性保护核心区、豫北地区的水源涵养重要区、太行山特色农业发展示范区、太行山全域旅游改革实验区等功能定位，绘就北山“金山银山”发展蓝图。在此基础上，市直部门专项编制废弃矿山修复利用、水土保持、林业提升、基础设施、全域旅游、登山健身步道、公墓陵园等7个规划。

二要优化升级产业发展方式。坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动产业体系向绿色、循环、低碳方向转化。针对大量“小乱散”矿点被关闭，矿产资源紧缺的情况，焦作市在北山建设起绿色、环保、科学的东部和西部两个商砼产业园，实施规模化开采、集中化生产、高标准恢复。焦作深度融合优美生态环境、特色民俗文化、经典传统技艺和著名景区风光，以交通和市政基础设施为支撑，以新型城镇化为着力点，统筹特色小镇和美丽山村建设，规划并建立一系列重点项目。北山、大沙河、云台山等生态环境得到改善，成为新的经济增长点。

三要实行最严格制度最严密法治支撑生态文明建设。立法是法治的最先一公里。条例和规划为依法依规保护和利用焦作生态环境提供了坚实保障，但良法还需善治。焦作进一步建立健全体制机制体系，为推动黄河流域生态保护和高质量发展提供强大动力和制度保障。一是健全机构和人力支撑。压紧压实生态环境保护政治责任，落实市、县两级协调管理机构和人员编制；出台生态环境保护联席会议、案件交办、建设项目报备等多项配套制度；建立市、县、乡、村四级管理网络，形成条块结合，村组为主、群众参与、联合执法的监管格局。二是强化执法管理。开展生态环境执法稽查，全面使用无人机巡查，认真受理群众举报，发现一起、查处一起、通报一起，以整改推动问题解决。三是提高法治意识。广泛开展宣传活动，增强市民生态环境保护意识和法治理念。2020年，焦作市中级法院、孟州市政府、孟州市法院和孟州黄河河务局在孟州联合建立河南省第一个黄河流域生态环境司法保护基地和巡回法庭，推进环境资源审判专业化，实现涉环境资源刑事、民事、行政案件的归口审理，推行“三审合一”。

四要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。习近平总书记强调，绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富，生态保护和经济发展是辩证统一、相辅相成的。面对发展活力不足和不可持续问题，焦作市坚持生态保护优先，不断挖掘本地资源禀赋和文化底蕴，突出南太行地域特色，加强矿山修复治理与合理利用，统筹推进水资源保护与利用，建立优化绿色发展产业体系，采取一系列有力措施恢复生态环境。北山、大沙河、云台山、南水北调等项目和工程成为助推全域旅游城市创建、产业转型、乡村振兴等的强大引擎，经济发展和生态保护实现双赢，逐步筑起黄河流域生态文明和高质量发展焦作建设新高地。

“编纂生态环境法典”是党的二十届三中全会提出的进一步全面深化改革的重大任务，是在法治轨道上全面推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化的重大举措。以法治引领黄河流域生态保护和高质量发展，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，是焦作在推动美丽河南建设上展现出的应有担当。

（作者：李成林 单位：中共焦作市委党校）